Expert achizitii publice Gelu CAZAN
În numărul trecut am încercat să aducem în discuție oportunitatea implementării unui sistem unui sistem de acreditare/certificare a operatorilor economici în România, prezentând unele avantaje evidente pe care un astfel de sistem le-ar putea aduce. Pe scurt, acreditarea/certificarea ar avea potențialul de a diminua atât efortul operatorilor economici de a pregăti documentele de calificare pentru fiecare procedură de atribuire în parte, cât și efortul comisiilor de evaluare de a verifica în detaliu fiecare document de calificare al fiecăruia dintre ofertanții participanți la o competiție pentru câștigarea unui contract de achiziție publică.
Pe de altă parte, precizam că implementarea unui sistem de acreditare/certificare al operatorilor economici nu reprezintă în niciun caz un proces facil și că, înainte de a porni un astfel de demers, ar fi necesară o analiză foarte atentă a modului în care sistemul ar trebui să funcționeze. Modelele aplicate în alte țări pot fi utile ca punct de pornire în această analiză, însă informațiile existente pe site-urile relevante sunt adesea insuficiente, multe detalii fiind disponibile numai în limba națională. Cu toate acestea, în acest articol vom încerca să schițăm posibile răspunsuri (sau variante de răspuns) la câteva dintre aspectele asupra cărora ar fi necesare decizii prealabile importante în ceea ce privește eventuala implementare a unui sistem de acreditare/certificare a operatorilor economici.
1. Acreditarea/certificarea operatorilor economici – obligatorie sau opțională?
Uitându-ne ce se întâmplă în alte țări care au implementat astfel de sisteme, putem observa că nu există un șablon urmat în mod identic de statele respective, iar informațiile privind motivația reală pentru care a fost ales un sistem obligatoriu sau un sistem opțional sunt practic inexistente.
Să precizăm, totuși, că sisteme de acreditare/certificare obligatorie există în țări precum Bulgaria, Cipru, Grecia, Italia, Portugalia sau Spania, în timp ce sisteme de acreditare/certificare pe baze voluntare întâlnim în Austria, Republica Cehă, Franța, Germania, Irlanda, Polonia sau Marea Britanie. (sursa – European Construction Industry Federation, Qualification Procedures in Europe).
Este important să subliniem că acreditarea/certificarea obligatorie nu ar putea fi impusă decât operatorilor economici naționali. Pentru a avea dreptul de a participa la procedurile de atribuire organizate în România, o companie din străinătate nu va putea fi obligată să se înregistreze într-o listă a operatorilor economici acreditați sau să obțină un certificat de calificare, atâta timp cât aceasteia îi este garantată opțiunea de a putea prezenta orice alte documente edificatoare care demonstrează îndeplinirea cerințelor de calificare stabilite de autoritatea contractantă. Directivele UE sunt foarte clare în legătură cu acest aspect, în partea finală a paragrafului 5 al Articolului 52 din Directiva 18/2004/CE fiind precizat explicit faptul că: ”… operatorilor economici din alte state membre nu li se poate impune o astfel de înscriere sau certificare în vederea participării la un contract de achiziții publice. Autoritățile contractante recunosc certificările echivalente ale organismelor stabilite în celelalte state membre. Autoritățile contractante vor accepta, deasemenea, alte mijloace echivalente de probă.”
În ceea ce privește operatorii economici români, impunerea unei acreditări/certificări obligatorii pare mai degrabă o soluție riscantă, din mai multe motive. În primul rând, ar fi necesară o perioadă tampon suficientă pentru a avea un număr rezonabil de potențiali ofertanți acreditați/certificați în domeniul/domeniile vizate. Introducerea bruscă a unui sistem de acreditare obligatorie ar favoriza, într-o fază inițială, operatorii economici străini – întrucât accesul operatorilor economici români la competiție ar fi blocat până la obținerea respectivei acreditări/certificări.
În al doilea rând, neavând experiența practică a implementării unui astfel de sistem, este de așteptat ca pe parcursul punerii în aplicare să apară necesitatea unor ajustări/corectări ale procesului, ceea ce va fi dificil de realizat în condițiile în care acreditarea/certificarea are caracter obligatoriu și nu voluntar.
Acreditarea/certificarea voluntară se prefigurează ca o variantă mai bună decât varianta în care acest proces ar fi obligatoriu, întrucât implementarea s-ar face într-o manieră mai prudentă, cu posibilitatea corectării din mers a unor eventuale erori sau omisiuni ce pot fi identificate ulterior în aplicarea practică, fără a se genera distorsiuni majore sau chiar blocaje ale întregului sistem al achizițiilor publice.
Chiar dacă sistemul va fi unul voluntar, nu există nicio îndoială că operatorii economici vor fi foarte tentați să apeleze la acest instrument de ”pre-calificare” cât mai repede posibil. Aceștia vor putea să solicite în orice moment înscrierea pe o listă oficială sau emiterea unui certificat, iar decizia cu privire la această înscriere/emitere ar trebui să fie adoptată într-un termen rezonabil de scurt de organismul/organismele de certificare competent(e).
2. Ce organism/organisme va/vor efectua acreditarea/certificarea?
Câtă vreme pornim de la ipoteza că sistemul ar trebui să fie unul voluntar, probabil că expresia ”certificare” ar fi mai potrivită decât cea de ”acreditare” așa cum, de altfel, se întâmplă în majoritatea țărilor cu astfel de sisteme. De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că inițierea unui sistem de certificare a operatorilor economici ar fi o sarcină extrem de greu de îndeplinit dacă ne-am propune să acopere de la început o gamă foarte largă de domenii. S-ar putea începe, de exemplu, prin a analiza oportunitatea implementării unui sistem de certificare în aria lucrărilor de construcții și, în funcție de rezultate, sistemul ar putea fi extins ulterior și în alte domenii.
Să încercăm să identificăm câteva soluții care ar putea fi luate în considerare.
O primă variantă ar fi crearea unei organizații non-profit, să-i spunem Organismul Național de Certificare, care ar avea ca obiectiv crearea și gestionarea unui Registru al constructorilor certificați. În componența acestui organism ar putea intra reprezentanți ai unor instituții publice relevante (ANRMAP, Ministerul Transporturilor, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Economiei, Ministerul Finanțelor Publice etc.), reprezentanți ai asociațiilor profesionale și patronale (ARACO), reprezentanți ai mediului academic din universități și institute de cercetare. Indiferent de componență, un astfel de organism trebuie să îndeplinească cel puțin anumite cerințe fundamentale, printre care amintim:
– Să fie independent, imparțial și să nu reprezinte interese individuale sau de grup;
– Să asigure accesul egal și facil al oricărui aplicant (să nu impună condiții financiare sau administrative excesive, să nu restricționeze accesul operatorilor economici în funcție de mărimea companiei sau de apartenența la o anumită asociație profesională etc.);
– Să analizeze competența operatorilor economici pe baza unor proceduri și criterii obiective și transparente;
– Să dețină personal competent în diferite specializări, pentru a asigura o evaluare corectă și riguroasă a competențelor operatorilor economici care solicită un anumit tip de certificare.
În cadrul/sub tutela acestui organism se pot înființa comisii de evaluare care ar urma să realizeze verificările și să emită rapoarte pe baza cărora operatorii economici vor obține certificarea anumitor competențe pentru o perioadă de timp definită. În comisii vor fi cooptați specialiști în domeniul construcțiilor, propuși de asociațiile profesionale și de universități.
La modul general, cadrul instituțional ar fi relativ similar cu cel existent în Franța – Qualibat este o organizație independentă în al cărei consiliu de administrație intră reprezentanți ai tuturor actorilor implicați în domeniul construcțiilor – instituții publice, contractanți, asociații profesionale. Peste 300 de comisii de examinare funcționează la nivelul întregii țări având sarcina de a analiza documentele depuse de operatorii economici pentru obținerea certificării. Registrul ofertanților din Austria – ANKO reprezintă, de asemenea, un exemplu relevant de organizare într-o astfel de abordare.
O altă variantă ar putea fi instituirea unui sistem de acreditare a unor organisme private care, pe baza acestei acreditări, ar urma să funcționeze ca organisme de certificare și ar avea competența să examineze dosarele operatorilor economici și să emită certificate de competențe corespunzătoare.
Un astfel de sistem poate fi întâlnit în Germania, unde certificarea este acordată de astfel organisme private care îndeplinesc cerințele standardului european EN ISO/IEC 17021 și care își desfășoară activitatea de evaluare pe baza unor proceduri clar stabilite în cadrul unui regulament emis de Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Dezvoltării Urbane.
În Cehia există 5 astfel de organisme care emit certificări pentru operatorii economici, aceste organisme fiind la rândul lor acreditate de către Organismul Național de Acreditare, similar RENAR-ului din România. Chiar dacă certificatele sunt emise de aceste organisme, Registrul operatorilor economici certificați este însă gestionat de Asociația Antreprenorilor în Construcții.
În Italia, organismele de acest tip (SOA) sunt acreditate de organismul național de acreditare dar, înainte de a începe activitatea de certificare a operatorilor economici, trebuie să fie autorizate și de către Autoritatea pentru Supervizarea Lucrărilor Publice, aceasta din urmă având întrucâtva competențe similare cu ANRMAP.
În concluzie, și acest tip de abordare în construcția sistemului de certificare ar putea fi luat în considerare, în acest caz fiind necesară implicarea RENAR (pentru acreditarea organismelor de certificare) și, bineînțeles, a ANRMAP, care ar urma să stabilească procedurile specifice de certificare și să gestioneze, eventual, registrul operatorilor economici certificați.
3. Asigurarea finanțării
Indiferent de tipul de organism care realizează certificarea, modalitatea de finanțare este în cvasi-totalitatea cazurilor asigurată pe baza unor taxe plătite de operatorii economici care solicită evaluarea documentației de pre-calificare. Nivelul taxei este diferit de la o țară la alta și, în cele mai multe cazuri, este variabil în funcție de dimensiunea sau de volumul de activitate al firmei.
Spre exemplu, în Franța și Austria, unul dintre elementele pe baza căruia se stabilește nivelul taxei de certificare este reprezentat de numărul de angajați. Astfel, în Franța se percepe o taxă anuală care pleacă de la 94 euro pentru firme cu mai puțin de 5 angajați, ajungând până la 2000 euro pentru firme cu mai mult de 1000 de angajați. La această taxă se adaugă alte costuri, în funcție de tipul de activitate pentru care se realizează verificarea. În Austria, nivelul taxei totale pornește de la 73 euro pentru firme cu mai puțin de 9 angajați și se ajunge până la 307 euro pentru firme cu peste 200 de angajați. Interesant este faptul că, în cazul Austriei, o contribuție financiară o aduc și autoritățile contractante care utilizează sistemul electronic în care sunt postate informațiile privind modul de îndeplinire a criteriilor de calificare de către operatorii economici verificați. Această contribuție este însă una modică, între 12 și 45 euro – în funcție de tipul de ”abonament” pe care îl accesează.
În Marea Britanie (”Constructionline” este entitatea care emite certificări ale operatorilor economici), nivelul taxei este stabilit în funcție de nivelul cifrei de afaceri; pentru o cifră de afaceri anuală mai mică de 250.000 £, taxa este de 108 £, în timp ce pentru o cifră de afaceri mai mare de 50.000.000 £, taxa percepută este de 1650 £.
In Portugalia, sunt două tipuri de taxe (o taxă inițială și una de verificare a dosarului), ambele fiind dimensionate în funcție de nivelul de clasificare solicitat. Clasificarea are legătură, în principal, cu nivelul valoric maxim al contractelor la atribuirea cărora operatorul economic poate participa pe baza certificării obținute. Spre exemplu, Clasa 1 corespunde unei valori a contractelor de până la 166.000 euro, iar în acest cazcele două taxe sunt de 172 euro, respectiv 33 euro. Pentru Clasa 9, care reprezintă cea mai înalt nivel de clasificare – contracte peste 16.600.000 euro – taxele sunt cu mult mai mari, 2750 euro taxa inițială și 8300 euro(!) taxa de verificare.
4. Durata de valabilitate a certificării
Durata de valabilitate a certificării variază de la o țară la alta, începând de la 6 luni în Polonia până la 4 ani în Franța sau chiar 5 ani în Belgia și Italia. Cea mai des întâlnită situație este, totuși, cea în care valabilitatea certificatului se întinde pe o perioadă de un an.
În toate țările în care valabilitatea certificării este mai mare de un an, este impusă o revizuire anuală sau bianuală a capacităților operatorilor economici în cauză, în scopul reconfirmării îndeplinirii anumitor criterii. Pe de altă parte, orice operator economic are la rândul său dreptul de a solicita oricând revizuirea competențelor pe care le deține, fie în scopul obținerii unei clasări superioare, fie în scopul obținerii unei certificări pentru o altă categorie/clasă decât cea pentru care deja a dobândit un certificat de pre-calificare.
Este clar că durata de valabilitate a certificării nu reprezintă un aspect care să ridice probleme deosebite de aplicare în practică. Soluția cea mai potrivită pare să fie cea în care certificarea este acordată pe o perioadă de un an, cu posibilitatea de extindere anuală a acestei valabilități, în condițiile în care operatorii economici interesați depun, înainte de expirare, documente relevante prin care confirmă că îndeplinesc în continuare anumite criterii.
]]>
