Multa cerneala s-a varsat deja despre specificul activitatii si rolul Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor (CNSC). Se pare insa ca nu a fost suficienta, de vreme ce au ramas nelamurite inca multe aspecte. Nu ne propunem sa le clarificam definitiv in paginile acestei reviste insa, consideram util sa evidentiem cateva din problemele intalnite in practica. In acest sens, vom proceda la o scurta comparatie intre activitatea administrativ-jurisdictionala a CNSC si cea a instantelor de judecata.
Potrivit Ordonantei de Urgenta a Guvernului nr. 34/2006, CNSC este un organism independent cu activitate administrativ-jurisdictionala, care se supune numai legii si care este independent in adoptarea deciziilor sale. Consiliul este competent sa solutioneze contestatiile formulate in cadrul procedurii de atribuire, inainte de incheierea contractului, prin complete specializate (art. 266 alin. (1) din OUG nr. 34/2006).
Aceleasi caracteristici de independenta, impartialitate le prezinta si instantele de judecata, astfel cum rezulta din prevederile Legii nr. 303/2004 privind statutul judecatorilor si magistratilor.
Aceste asemanari nu transforma insa CNSC in instanta de judecata, avand in vedere ca, potrivit Constitutiei Romaniei, justitia se infaptuieste de Inalta Curte de Casatie si Justitie si de celelalte instante judecatoresti prevazute de lege, respectiv curti de apel, tribunale si judecatorii.
Tot legea fundamentala ne spune ca procedurile administrativ-jurisdictionale de solutionare a litigiilor sunt facultative si gratuite. Acesta este si motivul pentru care este imposibila taxarea contestatiilor formulate in fata CNSC, desi sunt multe voci care solicita acest lucru. Instituirea unei taxe de solutionare a contestatiilor ar fi posibila doar prin modificarea Constitutiei. Spre deosebire, majoritatea actiunilor intentate in fata instantelor judecatoresti sunt supuse taxelor judiciare de timbru, conform Legii nr. 146/1997.
Asupra constitutionalitatii prevederilor din OUG nr. 34/2006 care reglementeaza procedura de solutionare a contestatiilor de catre CNSC, s-a pronuntat in repetate randuri Curtea Constitutionala.
Astfel, prin Decizia nr. 690/2007, curtea a retinut in esenta, ca «instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicţionale nu contravine dispoziţiilor constituţionale atâta timp cât decizia organului administrativ de jurisdicţie poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti», astfel cum este cazuldeciziei CNSC care poate face obiectul unei plangeri la curtea de apel competenta. Mai mult, spune Curtea Constitutionala, avand in vedere ca OUG nr. 34/2006 instituie posibilitatea sesizarii alternative a instantei de judecata sau a CNSC, procedura adminstrativ-jurisdictionala ramane facultativa, fapt ce asigura respectarea accesului la justitie.
Astfel cum rezulta cu certitudine atat din textul legii supreme cat si din jurisprudenta Curtii Constitutionale, CNSC nu poate fi o instanta de judecata. Insa, caracterul alternativ, facultativ si gratuit al procedurii de solutionare a contestatiilor, confera legitimitate acestui organism administrativ cu atributii jurisdictionale.
Desi in teorie lucrurile par oarecum clare, in practica situatia se complica atunci cand activitatea CNSC « imprumuta » in parte din caracteristicile procedurilor judiciare.
Acest «imprumut» se justifica, in parte, prin lipsa reglementarii precise a procedurii de solutionare a contestatiilor de catre CNSC. Astfel, avand in vedere ca dispozitiile speciale ale OUG nr. 34/2006 se completeaza cu dreptul comun, CNSC este, deseori, «tentat» sa faca apel la regulile Codului de procedura civila. Tentatia este mai mult decat naturala, in masura in care dispozitiile legii speciale sunt insuficiente pentru acoperirea tuturor situatiilor intalnite in practica, in special a dificultatilor de ordin procedural. Insa, uneori, se ignora faptul ca utilizarea solutiilor oferite de dreptul comun nu este intotdeauna potrivita, tocmai in considerarea caracterului administrativ-jurisdictional al activitatii CNSC. Astfel, exista riscul ca CNSC sa fie transformat in instanta paralela, fapt interzis de Constitutia Romaniei, astfel cum am subliniat anterior.
Pentru ilustrarea utilizarii in exces a regulilor procedurii de drept comun, va expunem cateva exemple intalnite in practica.
1. In cuprinsul unei decizii prin care CNSC si-a declinat competenta de solutionare a contestatiei in favoarea instantei de drept comun (in speta Tribunalul), s-a mentionat ca termen pentru formularea plangerii o perioada de 5 zile de la comunicare. In motivarea acestei mentiuni, CNSC a facut trimitere la dispozitiile art. 158 din Codul de procedura civila potrivit carora «Daca instanta se declara necompetenta, impotriva hotararii se poate exercita recurs in termen de 5 zile de la pronuntare». Aceste prevederi fac vorbire in mod expres de hotarea de declinare de competenta adoptata de o instanta de judecata. Astfel, aplicarea, prin analogie, a acestui termen de 5 zile si plangerii impotriva unei decizii a CNSC, reprezinta un demers eronat, in masura in care CNSC nu este instanta de judecata. Mai mult, se incalca flagrant dispozitiile speciale ale OUG nr. 34/2006 (art. 281) care mentioneaza expres un termen de 10 zile pentru depunerea plangerii impotriva deciziei CNSC, fara a se opera nicio distinctie intre deciziile care solutioneaza constestatiile pe exceptia necompetentei materiale, pe alte exceptii sau pe fond.
2. In continuarea exemplului anterior, aratam ca, in opinia noastra, CNSC nu poate adopta o decizie de declinare a competentei in favoarea unei instante judecatoresti. Astfel, consideram ca CNSC nu poate decat sa respinga ca inadmisibila o contestatie care i-a fost transmisa in mod gresit.
Astfel cum am aratat, hotarea de declinare a competentei nu apartine decat unei instante, in niciun caz unui organism administrativ-jurisdictional. In acest sens este insasi practica CNSC care a considerat ca, nefiind instanta de judecata, nu are posibilitatea sa dispuna sesizarea Curtii Constitutionale cu solutionarea unei exceptii de neconstitutionalitate. De asemenea, CNSC a refuzat, pe aceleasi considerent, transmiterea unei chestiuni prejudiciale Curtii de Justitie a Comunitatii Europene.
Probleme apar si in situatia opusa cand, pe motiv ca procedura in fata CNSC nu este similara cu cea desfasurata inaintea unei instante judecatoresti, sunt incalcate principii juridice esentiale precum cel al contradictorialitatii si al dreptului la aparare.
3. Potrivit dispozitiilor OUG nr. 34/2006, desi procedura de solutionare a contestatiilor este preponderent scrisa, aceasta ar trebui sa se desfasoare «cu respectarea principiilor legalităţii, celerităţii, contradictorialităţii şi a dreptului la apărare » (art. 269 din OUG nr. 34/2006).In practica insa, am intalnit situatii in care intentia legiuitorului nu a fost respectata intocmai.
Un exemplu relevant in acest sens il reprezinta depunerea unei cereri de interventie la o contestatie aflata pe rolul CNSC, cerere care nu se comunica partilor din dosar nici de catre intervenient, nici de catre Consiliu. Potrivit dispozitiilor art. 52 din Codul de procedura civila, instanta se pronunta in prealabil asupra admisibilitatii cererii de interventie, pe care o comunica ulterior partilor. Aceste dispozitii nu sunt aplicate de catre CNSC care, desi admite in principiu cererile de interventie, nu le comunica nici contestatorului si nici autoritatii contractante, incalcand astfel principiile prevazute de art. 269 din OUG nr. 34/2006.
La fel se intampla si in cazul in care punctul de vedere al autoritatii contractante nu este comunicat contestatorului. Astfel, desi intra in obligatia autoritatii contractante sa transmita societatii contestatoare punctul sau de vedere (conform art. 274 alin. (2) din OUG nr. 34/2006), in cazul in care autoritatea nu se conformeaza, CNSC nu verifica daca s-a realizat comunicarea corespunzatoare.
Incalcarea principiului contradictorialitatii poate avea loc, de asemenea, si in situatia in care contestatorul depune precizari la contestatie pe care omite sa le transmita si autoritatii contractante. Mai general, poate fi vorba de orice document care se depune la CNSC si nu se comunica si partii adverse (inscrisuri, puncte de vedere experti, etc.).
Aceasta lipsa de contradictorialitate, specifica procedurilor administrativ-jurisdictionale, nu se regaseste in litigiile desfasurate in fata instantelor de judecata care verifica riguros comunicarea intre parti a documentelor depuse la dosarul cauzei.
4. Un alt element de comparatie intre CNSC si instanta de judecata (in speta Tribunalul, sectia de contencios administrativ) il reprezinta calea de atac impotriva hotararilor adoptate.
Astfel, atat deciziile emise de catre CNSC cat si sentintele pronuntate de catre tribunal pot fi atacate la Curtea de Apel pe raza careia isi are sediul autoritatea contractanta.
Diferente intre caile de atac sunt sesizabile in ce priveste denumirea acestora si termenul de depunere. Astfel, in timp ce deciziile CNSC se ataca cu plangere in termen de 10 zile de la comunicare (art. 281 din OUG nr. 34/2006), sentintele tribunalului sunt susceptibile de recurs, termenul de formulare fiind de 5 zile de la comunicarea catre parti (art. 287 indice 16 din OUG nr. 34/2006). De multe ori, sentintele pronuntate mentioneaza, in mod eronat, ca termen de recurs 15 zile de la comunicare, astfel cum prevad dispozitiile Codului de procedura civila.
In opinia noastra, diferenta in ce priveste termenul de formulare a cailor de atac nu poate fi justificata prin caracterul specific al procedurii administrativ- jurisdictionale. Astfel, consideram ca, pentru egalitate de tratament, s-ar impune ca partea nemultumita de decizia CNSC sau de sentinta tribunalului sa dispuna de acelasi termen pentru depunerea plangerii, respectiv a recursului. In situatia actuala, contestatorul care s-a adresa tribunalului este dezavantajat in raport cu cel care a ales sa sesizeze CNSC.
O alta diferenta intre cele doua proceduri se refera la locul in care se depune plangerea, respectiv recursul. Astfel, in timp ce recursul impotriva sentintei tribunalului se depune chiar la instanta a carei hotarare se ataca, plangerea impotriva deciziei CNSC se depune la Curtea de Apel competenta (pe raza careia isi are sediul autoritatea contractanta). Consideram ca, si in aceasta situatie, ar trebui sa existe o procedura unitara, pentru simplul motiv ca este mai eficienta depunerea recursului la instanta a carei hotarare sa ataca, instanta de fond transmitand instantei de recurs dosarul care a stat la baza pronuntarii sentintei recurate. In cazul deciziei CNSC, avand in vedere ca plangerea se depune la instanta de control judiciar, aceasta trebuie sa solicite Consiliului dosarul in care s-a pronuntat decizia atacata. Inainte de modificarea intervenita prin OUG nr. 143/2008, plangerea se inainta, in mod obligatoriu, direct Consiliului care avea obligatia de a transmite dosarul curtii de apel competente.
Obligatia depunerii plangerii la CNSC a fost inlaturata initial prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 569/2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I nr. 537/2008. Prin aceasta decizie s-a admis exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 281 alin. (1) din OUG nr. 34/2006 si s-a constatat ca obligatia depunerii plangerii numai la CNSC, ca o conditie de acces la justitie, nu poate fi justificata in mod obiectiv si rezonabil.
Prin OUG nr. 143/2008 s-a introdus posibilitatea introducerii alternative a plangerii, atat la Consiliu cat si la intanta competenta. Aceasta posibilitate alternativa a fost eliminata prin OUG nr. 19/2009 care transeaza si stabileste ca plangerea se introduce exclusiv la instanta competenta. Ulterior, in practica a fost intalnita frecvent o consecinta negative a acestor modificari legislative, respective amanarea solutionarii plangerii in cazul in care CNSC nu transmite dosarul pana la primul termen de judecata.
Observam ca diferentierea intre procedura de solutionare a contestatiilor desfasurata in fata CNSC si cea judiciara se realizeaza, de multe ori, in detrimentul partilor implicate in litigiu. Astfel, in anumite situatii (cum ar fi cele referitoare la lipsa comunicarii actelor de la dosar), Consiliul se delimiteaza radical de instantele de judecata, considerand ca nu poate dispune aceleasi masuri. Insa, in alte cazuri, CNSC adopta solutii care sunt de competenta exclusiva a instantelor de judecata (cum ar fi declinarea de competenta).
Consideram ca situatiile exemplificate sunt, in primul rand, consecinta negativa a unei insuficiente reglementari a procedurii de solutionare a contestatiilor pe cale administrativ-jurisdictionala. De asemenea, de vina este si inexistenta unei definitii exacte a specificului activitatii desfasurate de catre CNSC, in comparatie cu cea a instantelor judecatoresti.
In opinia noastra, aceste deficiente legislative care au drept consecinta lipsa de previzibilitate a solutiilor care pot fi adoptate de catre CNSC(in special cele care privesc probleme de ordin procedural) pot fi remediate, intr-o prima etapa, prin unificarea practicii atat la nivelul CNSC cat si la instanta de judecata. Astfel, fara a transforma Consiliul intr-o instanta de judecata, doctrina si practica ar trebui sa precizeze mult mai clar cadrul procedural in care acest organism administrativ-jurisdictional isi desfasoara activitatea.
In ultima perioada am avut ocazia sa lecturam tot mai multe decizii prin care Consiliul National de Solutionare Contestatiilor (CNSC) a dispus anularea procedurilor de atribuire care au facut obiectul unor contestatii. Din fericire, aceasta tendinta nu se datoreaza insa «severitatii» consilierilor de solutionare a contestatiilor. Mai grav, cauza o reprezinta o reglementare deficitara in materie de cai de atac in procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica.
Prin OUG nr. 19/2009 s-au introdus noi prevederi cu privire la contestarea actelor emise de autoritatile contractante. Printre acestea, cea mai putin inspirata pare a fi cea care se refera la momentul suspendarii procedurii de atribuire in cazul depunerii unei contestatii.
Astfel, potrivit art. 277 alin. (3) din OUG nr. 34/2006, primirea unei contestatii pentru care nu s-a luat act de renuntare, suspenda de drept procedura de atribuire incepand cu termenul prevazut la art. 205 alin. (1) din OUG nr. 34/2006. Prin urmare, suspendarea de drept intervine la sfarsitul perioadei de asteptare pe care autoritatea contractanta trebuie sa o respecte de la comunicarea rezultatului procedurii de atribuire si pana la incheierea contractului (6 sau 11 zile, in functie de valoarea contractului).
De la data depunerii contestatiei si pana la suspendare, procedura de atribuire poate continua si autoritatea contractanta are posibilitatea sa adopte masuri de remediere, conform art. 277 alin. (1) din OUG nr. 34/2006.
La o prima vedere, dispozitiile legale sunt destul de coerente : in scopul evitarii blocarii procedurii de atribuire, aceasta nu se suspenda decat inainte de incheierea contractului de achizitie publica iar autoritatea contractanta isi poate indrepta din proprie initiativa anumite erori sesizate prin contestatie. Ca urmare a adoptarii masurilor de remediere, contestatorul isi va retrage contestatia, consiliul va lua act de renuntare si astfel toata lumea va fi impacata.
In practica, lucrurile nu se petrec totusi astfel cum le-a imaginat legiuitorul din birou. Pentru a ilustra cat mai bine ce se intampla in realitate, va propun sa imaginam urmatoarea situatie:
Un operator economic depune contestatie impotriva documentatiei de atribuire prin care critica anumite cerinte minime de calificare care, in opinia sa, sunt restrictive. De buna-credinta, in temeiul art. 277 alin. (1) din OUG nr. 34/2006, autoritatea contractanta isi insuseste o parte din criticile din contestatie pe care le considera intemeiate si decide sa mentina celelalte cerinte contestate. Contestatorul nu considera suficiente masurile de remediere adoptate si nu intelege sa isi retraga contestatia. Procedura de atribuire continua, se depun ofertele de catre operatorii economici interesati, se evalueaza acestea si se desemneaza ofertantul castigator. Se comunica rezultatul procedurii de atribuire, se asteapta implinirea termenului prevazut de art. 205 alin. (1) din OUG nr. 34/2006 iar in 3 zile de la expirarea acestuia, autoritatea contractanta transmite CNSC dosarul achizitiei publice si punctul de vedere. Intre depunerea contestatiei si momentul in care CNSC incepe sa solutioneze poate trece o buna perioada de timp. La aceasta se mai adauga inca 20 de zile pentru pronuntarea deciziei. In acest moment, sunt posibile 2 solutii : CNSC va respinge contestatia ca fiind nefondata sau o va admite in situatia in care criticile contestatorului apar intemeiate.
Ce masura va pronunta insa Consiliul in cazul admiterii contestatiei care se refera la documentatia de atribuire ? Toata procedura s-a desfasurat in baza unei documentatii care in acest moment apare ca fiind nelegala. Mai mult, oferta contestatorului a fost respinsa tocmai pentru neindeplinirea cerintelor minime de calificare pe care le-a criticat. Procedura a depasit cu mult etapa in care s-a depus contestatia. Nu mai este posibila masura obligarii autoritatii contractante la modificarea documentatiei de atribuire si continuarea procedurii de atribuire, de vreme ce s-au depus si evaluat ofertele. In aceasta situatie, singura solutie posibila o reprezinta anularea intregii proceduri de atribuire. Iar astfel cum spuneam anterior, o astfel de masura se regaseste din ce in ce mai des in deciziile pronuntate de catre CNSC, in special in cazurile in care contestatia s-a referit la documentatia de atribuire.
In aceasta situatie, primeaza respectarea legalitatii in desfasurarea procedurii de atribuire, in detrimentul interesului autoritatii contractante de a realiza cat mai rapid achizitia publica de care are nevoie sau in defavoarea ofertantului declarat castigator care se imagina deja cu contractul «in buzunar».
Observam insa ca efectul obtinut prin masura pronuntata de catre CNSC este absolut contrar scopului vizat de ultimele modificari legislative – fluidizarea procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie publica. Cunoastem cu totii cat accent s-a pus la cel mai inalt nivel politic pe aceasta nevoie imperativa de a reduce la maxim timpul de derulare a procedurilor de atribuire in scopul atragerii si cheltuirii rapide a fondurilor europene. Din nefericire, astfel cum se intampla si in multe alte domenii, se cunoaste rezultatul dorit insa nu si cea mai buna metoda pentru a-l atinge.
Pentru a reveni la frecventele decizii de anulare pronuntate de catre CNSC, acestea sunt datorate faptului ca, potrivit ultimelor modificari ale OUG nr. 34/2006, suspendarea procedurii de atribuire nu mai intervine de drept decat in momentul in care aceasta este finalizata.
Inainte de intrarea in vigiare a OUG nr. 19/2009, in cazul formularii unei contestatii impotriva documentatiei de atribuire, procedura se suspenda inainte de data depunerii ofertelor. In cazul in care CNSC aprecia contestatia ca intemeiata, era posibila obligarea autoritatii contractante la modificarea documentatiei de atribuire. Dupa comunicarea modificarilor catre operatorii economici, se fixa un nou termen de depunere a ofertelor si se putea continua si finaliza procedura de atribuire.
In prezent, contestatiile care vizeaza documentatia de atribuire nu mai atrag suspendarea procedurii decat ulterior depunerii ofertelor, moment in care este deja prea tarziu. Daca CNSC admite contestatia, apreciind ca documentatia nu a fost legal intocmita, anularea intregii proceduri de atribuire este singura masura posibila care poate fi adoptata. Astfel, o simpla eroare in redactarea documentatiei de atribuire poate sa atraga aceasta extrem de severa masura a anularii. In aceasta situatie, des intalnita in practica, ne intrebam retoric: sunt utile ultimele modificari legislative referitoare la solutionarea contestatiilor? Nu cumva efectele obtinute nu sunt chiar cele scontate?
Dar decat sa raspundem la aceste intrebari, ar fi mai bine sa vedem cum sa evitam anularea procedurilor de atribuire in cazul depunerii unei contestatii impotriva documentatiei de atribuire. In aceasta situatie, cea mai buna solutie o reprezinta adoptarea, de catre autoritatea contractanta, a unor masuri de remediere prin care isi repara din proprie initiativa unele erori sesizate de catre contestator. Este insa nevoie ca aceste masuri sa fie suficiente astfel incat sa determine renuntarea la contestatie sau sa conduca la o solutie de respingere din partea CNSC.
In cazul in care autoritatea contractanta nu este de acord sa adopte respectivele masuri de remediere, exista posibilitatea suspendarii procedurii de atribuire din poprie initiativa si trimiterea documentatiei catre CNSC in vederea solutionarii contestatiei. Din pacate, Consiliul nu agreeaza o astfel de solutie si, de cele mai multe ori, nu se considera sesizat decat in momentul finalizarii procedurii de atribuire.
Din punctul meu de vedere, consider ca, printre masurile de remediere pe care le poate adopta autoritatea contractanta, se afla si cea de suspendare din proprie initiativa a procedurii de atribuire. Niciun text de lege nu-i interzice o astfel de posibilitate.
Faptul ca procedura se suspenda de drept inainte de incheierea contractului nu ar trebui sa reprezinte un impediment pentru CNSC in solutionarea contestatiei, de vreme ce este investit si are la dispozitie documentele necesare transmise de autoritatea contractanta.
Pentru solutionarea unei contestatii care se refera la documentatia de atribuire nu este nicidecum nevoie de documente emise ulterior de catre autoritatea contractanta. Prin urmare, de vreme ce autoritatea contractanta decide sa nu mai continue procedura de atribuire, Consiliul ar trebui sa se pronunte asupra contestatiei si sa decida cu privire la legalitatea documentatiei de atribuire. Astfel, s-ar evita o eventuala anulare a procedurii de atribuire care poate avea consecinte negative deosebit de importante (intarzierea in efectuarea unei achizitii urgente, pierderea fondurilor, etc.).
Am aratat care ar fi solutiile practice pentru evitarea anularii procedurii de atribuire de catre CNSC. Insa, consideram ca cea mai buna cale pentru ca acest lucru sa se intample cat mai rar ar fi revenirea la vechea reglementare in materie de suspendare a procedurii de atribuire. Astfel, in cazul contestatiilor care vizeaza documentatia de atribuire, suspendarea de drept trebuie sa intervina cel mai tarziu inainte de depunerea ofertelor.
Avem speranta ca noile modificari legislative care se anunta (altele ?) vor tine cont de practica intalnita in materie de solutionare a contestatiilor si ca se va urmari diminuarea substantiala a numarului de proceduri de atribuire anulate.
]]>
This website uses cookies to improve your experience. We'll assume you're ok with this, but you can opt-out if you wish. GDPR PolicyACCEPT
Privacy & Cookies Policy
Privacy Overview
This website uses cookies to improve your experience while you navigate through the website. Out of these cookies, the cookies that are categorized as necessary are stored on your browser as they are as essential for the working of basic functionalities of the website. We also use third-party cookies that help us analyze and understand how you use this website. These cookies will be stored in your browser only with your consent. You also have the option to opt-out of these cookies. But opting out of some of these cookies may have an effect on your browsing experience.
Necessary cookies are absolutely essential for the website to function properly. This category only includes cookies that ensures basic functionalities and security features of the website. These cookies do not store any personal information.
