Expert achiziții publice Gelu CAZAN
Probabil că majoritatea celor care se ocupă de achiziţii publice au auzit de Raportul Deloitte şi cred că mulţi l-au şi citit cel puţin o dată. Acest Raport conţine o evaluare a sistemului achiziţiilor publice din România şi reprezintă rezultatul unui studiu lansat de Comisia Europeană – Directoratul General pentru Politică Regională (DG Regio), în vederea identificării disfuncţionalităţilor şi a punctelor slabe privind cadrul instituţional, procedurile aplicabile şi capacitatea autorităţilor contractante. Raportul poate fi găsit relativ uşor dacă întrebaţi Google sau, înarmându-vă cu răbdare, pe site-ul ANRMAP – un link util: http://www.anrmap.ro/sites/default/files/DG%20Regio%20Third%20Interim%20Report%20(Part%20C)%20FINAL%20RO%20version.pdf)
În contextul formulării concluziilor şi recomandărilor, la subcapitolul 3.2 ”Concluzii şi recomandări cheie privind cadrul instituţional existent, inclusiv infrastructura sa de suport” regăsim punctul 7, în cuprinsul căruia se menţionează:
”Aspect observat: Povară birocratică asupra operatorilor economici care participă la procedurile de achiziţii publice (i.e. birocraţia)
Există o crescută şi inutilă povară birocratică asupra operatorilor economici care participă la procedurile de achiziţii publice. Frecventele inconsistenţe şi cazuri de practici imature ale diverselor autorităţi contractante în pregătirea licitaţiilor publice contribuie la creşterea poverilor birocratice asupra operatorilor economici.
O concentrare a eforturilor de îmbunătăţire efectuate de actorii relevanţi implicaţi (în mod particular de către ANRMAP şi UCVAP) este necesară în scopul producerii unor îmbunătăţiri semnificative în ceea ce priveşte scăderea birocraţiei actuale ce afectează operatorii economici care participă la procedurile de achiziţii publice.
Recomandări şi beneficiile aşteptate:
7.1. ANRMAP ar trebui să iniţieze un proces/platformă largă şi formală de consultare publică pentru a adresa problema birocraţiei în achiziţiile publice. Această platformă de consultare ar trebui să implice în mod obligatoriu un număr reprezentativ de categorii de operatori economici, profesionişti din achiziţii (publice) şi autorităţi contractante relevante, pentru:
– A lua la cunoştinţă, inventaria şi a analiza principalele categorii de dificultăţi pe care le întâmpină operatorii economici în pregătirea pentru licitaţii şi în participarea la acestea;
– Revizuirea critică a relevanţei şi proporţionalităţii aspectelor administrative curente cu care se confruntă operatorii economici în procesul de achiziţii publice;
– Identificarea oportunităţilor de simplificare a accesului la piaţa achiziţiilor publice, în particular pentru IMM-uri;
– Analiza fezabilităţii implementării de mecanisme de acreditare pentru sectoarele relevante – cu scopul de a reduce birocraţia cu care se confruntă operatorii economici care participă în achiziţii publice.
Un obiectiv specific al procesului/platformei de consultare publică ar trebui să fie elaborarea într-un interval definit (ex. 6 luni de la înfiinţare) a unor recomandări specifice şi planuri de acţiune pentru îmbunătăţire. Recomandările specifice şi planurile de acţiune de îmbunătăţire ar trebui raportate/publicate (sub coordonarea ANRMAP) şi ar trebui luate în considerare pentru implementare de către autorităţile române relevante.”
Este interesant faptul că, într-o variantă iniţială a Raportului, acest punct era formulat astfel:
”Aspect observat: Povară birocratică asupra operatorilor economici care participă la procedurile de achiziţii publice
În prezent, există o crescută şi inutilă povară birocratică asupra operatorilor economici care participă la procedurile de achiziţii publice ca urmare a lipsei unui registru general/unei liste de operatori economici aprobaţi/certificaţi/acreditaţi la nivel naţional. Acest instrument lipseşte în ciuda faptului că OUG 34/2006 prevede posibilitatea de stabilire a unui sistem naţional de certificare/acreditare sau de includere în liste oficiale, la nivel naţional.
Recomandări şi beneficiile aşteptate:
Guvernul Român sau organismele sale (Ministerele) ar trebui să analizeze oportunitatea, costurile şi beneficiile implementării unui sistem naţional de aprobare/certificare/acreditare a operatorilor economici.
Acest sistem ar trebui să permită operatorilor economici înregistraţi să înlocuiască dovezile solicitate în fazele de calificare şi selecţie ale procedurilor de atribuire – operatorii economici listaţi nu ar mai fi nevoiţi să prezinte documente administrative prin care să demonstreze faptul că au îndeplinit criteriile de calificare generale sau profesionale.
– O astfel de listă (liste) de operatori economici aprobaţi/certificaţi/acreditaţi va fi operată de organisme publice sau administratori desemnaţi care ar trebui să stabilească regulile unui astfel de sistem sau liste, condiţiile esenţiale de înregistrare, condiţiile esenţiale pentru emiterea certificatelor/acreditărilor etc. Guvernul Român sau Ministerele ar trebui să aprobe sistemele individuale şi regulile aferente şi să gestioneze lista acestor sisteme.
– O atenţie deosebită ar trebui acordată asigurării transparenţei unui astfel de sistem.
– ANRMAP ar trebui să informeze Comisia Europeană în legătură cu detaliile şi modalitatea de operare a sistemului de operatori economici aprobaţi/certificaţi/acreditaţi, cu scopul de a reduce povara birocratică asupra operatorilor economici în ceea ce priveşte dovezile solicitate pentru calificare şi selecţie în cadrul procedurilor de atribuire.”
Observăm că în varianta iniţială a Raportului era propusă o soluţie concretă de atenuare a poverii birocratice în sarcina operatorilor economici, în timp ce în varianta finală s-a pus accentul doar pe modalitatea de organizare a unui proces de identificare a unor soluţii de diminuare a poverii birocratice, soluţia unui sistem de certificare/acreditare fiind vag sugerată, fără a se da alte detalii suplimentare.
Oportunitatea implementării unor sisteme de acreditare/certificare a operatorilor economici rămâne o opţiune care nu ar trebui să fie eliminată din lista posibilelor soluţii de simplificare a accesului acestora la procedurile de atribuire a contractelor de achiziţie publică.
Mulţi operatori economici consideră că una dintre dificultăţile majore în participarea la procedurile de atribuire este reprezentată tocmai de această obligaţie de a ”produce” un număr consistent de documente/certificate pentru demonstrarea modului de îndeplinire a cerinţelor de calificare.
De partea cealaltă, membrii comisiilor de evaluare întâmpină adesea dificultăţi în a verifica documentele de calificare prezentate, mai ales atunci când trebuie să stabilească relevanţa unora dintre respectivele documente sau a informaţiilor conţinute de acestea, prin raportare la cerinţele privind situaţia economică şi financiară, precum şi capacitatea tehnică şi/sau profesională. În practică, membrii comisiei de evaluare consumă cea mai mare parte din timpul alocat analizării ofertelor în scopul verificării documentelor de calificare, iar acest lucru se realizează de obicei în detrimentul unei verificări de substanţă a propunerii tehnice şi a propunerii financiare.
Încercările de simplificare de până acum – cum ar fi prevederile HG 925/2006 privind posibilitatea ofertanţilor de a depune iniţial doar o declaraţie pe proprie răspundere cu privire la modul de îndeplinire a cerinţelor de calificare – au dat unele rezultate, dar soluţiile nu par a fi suficiente pentru a elimina pe deplin dificultăţile din practică. Standardizarea documentelor de calificare are anumite limite care nu pot fi depăşite, şi aceasta mai cu seamă pentru că nu este posibilă sub nicio formă eliminarea necesităţii de a analiza şi verifica atent conţinutul fiecărui document de calificare prezentat de un anumit ofertant.
La modul general, implementarea unui sistem de acreditare/certificare ar consta în verificarea, de către un organism independent/neutru, a capacităţilor tehnice şi financiare de care dispune un operator economic la un moment dat. Acest organism ar urma să emită un document unic/un certificat prin care să ateste/certifice un anumit nivel de competenţă a operatorului economic respectiv şi care să fie opozabil terţilor. În mod evident, acest nivel de competenţă va trebui să fie reconfirmat după o anumită perioadă de timp.
Din perspectiva operatorilor economici, un astfel de sistem ar prezenta cel puţin următoarele avantaje:
– Efortul de a elabora un dosar complet al documentelor de calificare ar fi făcut o singură dată într-o anumită perioadă de timp (în funcţie de perioada de valabilitate a certificatului);
– Deţinerea unui astfel de certificat i-ar securiza recunoaşterea îndeplinirii anumitor cerinţe de calificare în orice procedură de atribuire organizată de oricare autoritate contractantă, fiind practic la adăpost de eventuale interpetări eronate sau chiar abuzive ale unor comisii de evaluare;
– Dezvoltarea unui sistem de acreditare/certificare transparent şi corect, odată făcut cunoscut Comisiei Europene şi acceptat ca atare, ar putea facilita accesul firmelor româneşti la proceduri de atribuire organizate de autorităţi contractante din alte State Membre, întrucât conform principiului recunoaşterii reciproce certificatele respective ar trebui să fie recunoscute ca dovadă de îndeplinire a unor cerinţe de calificare nu numai la noi, dar şi în alte ţări.
Din perspectiva autorităţilor contractante, un astfel de sistem ar prezenta cel puţin următoarele avantaje:
– Efortul comisiei de evaluare de a verifica toate documentele de calificare prezentate de un anumit ofertant ar fi drastic diminuat în condiţiile în care, cel puţin pentru anumite cerinţe de calificare, ar urma să fie suficientă doar consemnarea existenţei unei certificări emise de către un organism abilitat în acest sens (sistemul ar fi similar ca abordare, spre exemplu, cu certificarea ISO);
– Responsabilitatea verificării documentelor de calificare ar fi transferată organismului/organismelor desemnat/desemnate care, pe de altă parte, va/vor deţine şi dezvolta o expertiză superioară oricărei comisii de evaluare constituite la nivelul autorităţilor contractante.
Chiar şi în cazul în care ne raportăm numai la numai avantajele sumar menţionate mai sus, oportunitatea şi necesitatea implementării unui sistem de acreditare/certificare sunt clar demonstrate şi există motive suficiente pentru merge mai departe cu analiza fezabilităţii introducerii unui astfel de sistem în practică.
Din punct de vedere legal, OUG 34/2006 are deja incluse prevederi care permit implementarea unor astfel de sisteme. În acest sens, relevante sunt alineatele (1) şi (3) ale Articolului 177, care stabilesc atât dreptul de a uza de astfel de certificări cât şi modalitatea legală de implementare a sistemelor de certificare:
”(1) Operatorii economici au dreptul de a prezenta certificate emise de către o autoritate publică competentă sau de către un organism de drept public sau privat care respectă standarde europene de certificare, pentru demonstrarea îndeplinirii unor criterii de calificare şi selecţie formulate în conformitate cu prevederile art. 176.”
şi
”(3) Guvernul are dreptul de a stabili, prin hotarare, modalităţi de certificare sau includere pe liste oficiale, la nivel naţional, a operatorilor economici care optează pentru un astfel de sistem de certificare. În acest caz, Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice are obligaţia de a informa Comisia Europeană cu privire la coordonatele şi modul de funcţionare a sistemului.”
Mai mult, Directivele UE în materie de achiziţii publice (a se vedea, spre exemplu, Art. 52 din Directiva 18/2004/CE), permit Statelor Membre să introducă liste oficiale de executanţi de lucrări, de furnizori sau de prestatori de servicii aprobaţi/acreditaţi sau sisteme de certificare gestionate de către organisme de certificare publice sau private.
În consecinţă, nici din punct de vedere legal nu există vreun impediment pentru a implementa un sistem de acreditare/certificare a operatorilor economici în România. Directivele UE permit acest lucru (evident, sunt anumite condiţii care trebuie să fie respectate), iar OUG 34/2006 nu ar necesita nicio modificare faţă de forma actuală. La nivel de legislaţie secundară, ar fi necesară, totuşi, emiterea unei hotărâri a Guvernului în care să se stabilească detaliile modului de implementare şi funcţionare a sistemului de acreditare/certificare.
Care ar fi costurile implementării unui sistem de acreditare/certificare a operatorilor economici în România? La această întrebare va fi imposibil de dat un răspuns clar atâta timp cât nu sunt stabilite precis atât detaliile de natură tehnică cât şi modul general de organizare şi funcţionare preconizate pentru un astfel de sistem. Se pare că aici există un blocaj la nivelul autorităţilor române, care nu par a avea resursele necesare pentru a ”pune pe hârtie” (într-o primă fază) o listă de probleme cu privire la care trebuie să se identifice iniţial variantele posibile şi, ulterior, să se stabilească care ar fi varianta optimă de punere în aplicare.
Dacă încercăm să sintetizăm aspectele principale care ar necesita o analiză foarte atentă în procesul de creare a unui sistem de acreditare/certificare a operatorilor economici, am putea să începem cu următoarele:
– Acreditarea/certificarea operatorilor economici trebuie să fie obligatorie sau opţională?
– Ce organism/organisme va/vor efectua acreditarea/certificarea?
– Ce criterii de calificare şi selecţie pot fi verificate în procesul de acreditare/certificare şi urmează a fi confirmate prin emiterea certificatului?
– Care va fi perioada de valabilitate a certificatului emis?
– Cum va reflecta (din punct de vedere formal) certificatul emis, nivelul de competenţă a unui operator economic, astfel încât respectivul certificat să poată fi utilizabil în funcţie de cerinţele de calificare specifice oricărei proceduri de atribuire?
– Care sunt posibilităţile de a susţine finanţarea activităţii organismului/organismelor de acreditare/certificare?
Răspunsul la aceste întrebări nu este nici pe departe unul facil, mai ales pentru faptul că discutăm, de fapt, despre construcţia intituţională a unui sistem inexistent în momentul de faţă. În plus, pe parcursul analizării fiecărui aspect în parte, pot să apară alte probleme suplimentare cu privire la care va trebui luată o anumită decizie.
Şi totuşi, dacă ne uităm la alţii, observăm că nu este imposibil să implementăm şi la noi un sistem de acreditare/certificare. În multe State Membre (Austria, Belgia, Bulgaria, Cipru, Republica Cehă, Franţa, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lituania, Polonia, Portugalia, Spania, UK) există deja sisteme mai mult sau mai puţin funcţionale, aplicabile pe scară mai largă sau mai restrânsă, fiecare cu anumite particularităţi specifice – care pot constitui surse de inspiraţie pentru crearea unui model naţional. Studierea acestor sisteme ar putea fi primul pas în a identifica răspunsurile (opţiunile) posibile la fiecare dintre întrebările enunţate.
]]>
