Avocat achizitii publice

Din varii motive, după publicarea în SEAP a documentaţiei de atribuie, autoritatea contractantă aduce completări, corectări, clarificări la caietului de sarcini.

Cauzele acestor acţiuni pot fi multiple: nedefinirea clară a necesităţii autorităţii contractante; lipsa de experienţă a echipei de proiect în contracte complexe; insuficenta analiză a pieţei de profil; direcţionarea specificaţiilor tehnice spre un anumit produs; realitatea din teren diferă de cea din planşele desenate; studiile geotehnice, topografice nu sunt de actualitate etc.

Referitor la acest subiect se ridică o primă întrebare: până la ce moment se poate interveni asupra documentaţiei tehnice?

În spiritul respectării principiilor achiziţiilor, în mod normal, ar trebui să existe un singur răspuns: autoritatea contractantă poate aduce schimbări la documentaţia tehnică pe toată perioada de elaborare a ofertelor, deci până la momentul depunerii ofertelor, cu obligaţia înştiinţării tuturor posibililor participanţi despre noile informaţiile.

Conform art. 32 alin. (2) din HG nr. 925/2006[1] , autoritatea contractantă trebuie să publice în SEAP modificările/clarificările, la secţiunea “Documentaţie, clarificări şi decizii”. Iar dacă noile elemente impun un efort suplimentar pentru pregătirea propunerilor tehnice, autoritatea contractantă are obligaţia decalării termenului de depunere a ofertelor.

Ce se întâmplă, totuşi, dacă are loc o schimbare a cerinţelor tehnice pe parcursul etapei de evaluare a ofertelor?

Are dreptul comisia de evaluare de a declara admisibile ofertele care nu respectă condiţiile impuse în caietul de sarcini?

La aceste ultime întrebări vom obţine răspunsurile din analizarea a două hotărâri ale Curţii Europene de Justiţie (CEJ):

1. Hotărârea din 16 aprilie 2015, în cauza C-278/14 SC Enterprise Focused Solutions SRL împotriva Spitalului Județean de Urgență Alba Iulia şi

2. Hotărârea din 5 decembrie 2013, în cauza C‑561/12 Nordecon AS, Ramboll Eesti AS împotriva Rahandusministeerium.

3. C-278/14 SC Enterprise Focused Solutions SRL împotriva Spitalului Județean de Urgență Alba Iulia

În acest prim caz supus dezbaterii, Spitalul Județean de Urgență Alba Iulia (denumit în continuare “SJU”), în calitate de autoritate contractantă, a iniţiat o cerere de oferte, pentru  atribuirea unui contract de furnizare, având ca obiect “Sisteme de calcul și de materiale informatice”.

SJU a precizat în caietul de sarcini, referitor unitatea centrală a sistemului de calcul, că procesorul trebuie să corespundă, „minimum”, unui procesor „Intel Core i5 3,2 GHz sau echivalent”.

Enterprise Focused Solutions SRL (denumit în continuare “EFS”) a inclus în propunerea tehnică un procesor marca AMD și de tip Quad Core A8 5600k, cu șase nuclee, cu o frecvență standard de 3,6 GHz și cu o frecvență „turbo” de 3,9 GHz.

Analizând oferta tehnică a EFS, comisia de evaluare a respins-o ca neconformă întrucât nu respecta cerinţele din caietul de sarcini. Autoritatea contractantă a ajuns la această concluzie după ce a constatat, în urma consultării siteului mărcii Intel, că procesoarele de tip Core i5 cu o frecvență de 3,2 GHz din prima și din a doua generație (Core i5 650) nu mai erau fabricate și nici susținute de acest producător, deși erau încă disponibile pe piață, și că procesorul de același tip fabricat la momentul respectiv de producătorul menționat și care avea o frecvență de minimum 3,2 GHz era procesorul de a treia generație. Procesorul de a treia generație menționat, ale cărui performanțe sunt superioare performanțelor procesorului propus de EFS, este cel în raport cu care acest din urmă procesor a fost declarat neconform cu specificațiile tehnice ale contractului.

EFS, considerând incorectă decizia autorităţii contractante, a depus o contestaţie la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, criticând motivul de respingere a ofertei sale. Ofertantul EFS a susţinut că “performanțele procesorului prevăzut în aceasta sunt superioare celor ale procesorului menționat în caietul de sarcini al contractului, și anume Intel Core i5 650, de 3,2 GHz. Este cert că procesorul propus de EFS este efectiv superior celui al mărcii Intel de tipul Core i5 650.”

Fiindu-i respinsă contestaţia de către CNSC, EFS a formulat o plângere la Curtea de Apel Alba Iulia, împotriva deciziei respective.

Curtea de Apel a hotărât suspendarea judecării cauzei și a adresat CEJ următoarea întrebare preliminară: „Articolul 23 alineatul (8) din Directiva 2004/18[…] poate fi interpretat în sensul că, atunci când autoritatea contractantă definește specificațiile tehnice ale produsului care face obiectul contractului prin trimitere la o anumită marcă comercială, caracteristicile produsului propus de un ofertant și prezentat ca fiind echivalent trebuie raportate doar la caracteristicile produselor în fabricație la momentul respectiv de producătorul al cărui produs a fost utilizat ca referință pentru specificația tehnică vizată sau pot fi raportate și la produsele acestui producător existente pe piață, dar a căror fabricație a încetat?”

Curtea, în analizarea cauzei, a reţinut că produsul care nu se mai producea, dar era disponibil încă pe piaţă, nu privea produsul ofertat de EFS ci pe cel din caietul de sarcini.

Ţinând cont de acest amănunt, Curte a considerat că „întrebarea pertinentă nu este dacă […]autoritatea contractantă poate solicita ca produsul propus de un ofertant să fie încă în fabricație ci dacă autoritatea contractantă care a definit o specificație tehnică în raport cu un produs al unei anumite mărci poate, în cazul în care acest din urmă produs nu mai este fabricat, să modifice această specificație referindu-se la produsul comparabil al aceleiași mărci care este în fabricație la acel moment, ale cărui caracteristici sunt diferite.”

Curtea, pentru a se pronunţa, a reamintit că respectarea principiilor egalității de tratament, al nediscriminării şi al transparenţei reprezintă o obligaţie a fiecărei autorităţi contractante: “Obligația de transparență are ca scop, în special, să garanteze că este înlăturat riscul de arbitrar din partea autorității contractante (a se vedea, în ceea ce privește articolul 2 din Directiva 2004/18, Hotărârea SAG ELV Slovensko și alții, C‑599/10, EU:C:2012:191, punctul 25, precum și jurisprudența citată).  Or, acest obiectiv nu ar fi atins dacă autoritatea contractantă ar putea să deroge de la condițiile pe care ea însăși le‑a stabilit. Astfel, acesteia îi este interzis să modifice criteriile de atribuire în cursul procedurii de atribuire. Principiile egalității de tratament și nediscriminării, precum și obligația de transparență au, în acest sens, același efect în ceea ce privește specificațiile tehnice. […] În consecință, autoritatea contractantă nu poate recurge, după publicarea unui anunț de participare, la o modificare a specificației tehnice referitoare la un element al unui contract, cu încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării, precum și a obligației de transparență.

În această privință, este lipsit de relevanță dacă elementul la care se referă această specificație mai este sau nu mai este în fabricație sau disponibil pe piață.”

2. O altă cauză, în care s-a pronunţat Curtea asupra neacceptării modificării specificaţiilor tehnice în etapa de evaluare a ofertelor, este C‑561/12 Nordecon AS, Ramboll Eesti AS împotriva Rahandusministeerium[2] (Ministerul de Finanțe).

Maanteeamet (Autoritatea pentru drumuri), în calitate de autoritate contractantă, a iniţiat procedura de negociere pentru atribuirea contractului de lucrări, având ca obiect “Planificarea și construcția tronsonului rutier Aruvalla‑Kose de pe E263”.

Autoritatea contractantă a prevăzut în caietul de sarcini că, între kilometrul 26,6 și kilometrul 32, separatorul median să fie cu o lățime de 13,5 m, iar între kilometrul 32 și kilometrul 40, lățimea să fie de 6 m.

La procedura în cauză au fost depuse patru oferte de către grupurile Lemminkäinen; Merko; asocierea Ehitusfirma Rand ja Tuulberg AS, Binders SIA, Insenierbuve SIA şi grupul Nordecon – alcătuit din Nordecon Infra AS și din Ramboll Eesti (numită în continuare “Nordecon”).

Analizând ofertele celor patru, autoritatea contractantă le-a declarat pe toate admisibile, deşi propunerea tehnică depusă de Nordecon prevedea un separator median cu lățimea de 6 m pe toată lungimea tronsonului rutier menționat.

În etapa de negociere, autoritatea a propus celorlalţi trei operatori economici modificarea ofertelor iniţiale, în sensul stabilirii unui separator cu o lăţime de 6 m pe toată lungimea tronsonului, aşa cum propusese Nordecon.

Ca urmare a modificărilor tehnice, aceştia şi-au reajustat şi preţul iniţial în timpul negocierilor derulate.

Aplicând criteriul de atribuire “preţul cel mai scăzut”, Maanteeamet a declarat câştigătoarea oferta prezentată de grupul Lemminkäinen. Prin două decizii au fost înştiinţaţi ofertanţii despre admisibilitatea ofertelor şi câştigătorul procedurii.

Nordecon, apreciind ca incorectă decizia autorităţii, a formulat o contestaţie împotriva rezultatului procedurii.

“Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Rahandusministeerium a anulat cele două decizii apreciind că, în cazul unei proceduri de negociere prin publicarea unui anunț de participare, autoritatea contractantă nu poate negocia acele părți ale ofertei care îndeplinesc cerințele stabilite în mod clar și precis în documentele pe care se întemeiază contractul, precum cele referitoare la lățimea separatorului median.”

Maanteeamet a pus în aplicare decizia Rahandusministeerium: a respins oferta depusă de grupul Lemminkäinen şi a reținut oferta grupului Nordecon, întrucât această ofertă propunea prețul cel mai mic, după cea a grupului Lemminkäinen.

Grupul Merko a contestat ultimele decizii ale autorităţii contractante, solicitând anularea procedurii.

În consecinţă, Rahandusministeerium a dispus anularea procedurii de atribuire, cu precădere pentru motivul că “autoritatea contractantă a considerat în mod nelegal drept admisibilă oferta grupului Nordecon și a reținut-o, fiind o ofertă care conținea o soluție alternativă care nu era permisă prin anunțul de participare, și că autoritatea contractantă nu putea negocia acele părți ale ofertei care corespondau cerințelor stabilite în mod clar și neechivoc în documentele pe care se întemeia contractul, precum cele referitoare la lățimea separatorului median al tronsonului în discuție.”

Împotriva deciziei Rahandusministeerium, Nordecon a formulat o acţiune la Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Talin).

Instanţa a respins acţiunea, motivând că oferta depusă de Nordecon trebuia declarată inadmisibilă, fiind o alternativă la caietul de sarcini, fapt nepermis de anunţul de participare. De asemenea, a precizat că în etapa de negociere nu pot fi negociate acele elemente care au caracter definitiv al ofertei şi care nu se regăsesc în documentaţia de atribuire.

Împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță, Nordecon a formulat apel la Tallinna Ringkonnakohus (Curtea de Apel din Talin). Curtea, însă, a menţinut hotărârea Tribunalului Talin.

Nordecon s-a adresat prin recurs Curţii Supreme-Riigikohus, solicitând anularea hotărârii Curţii de Apel din Talin, adoptarea unei noi decizii și constatarea nelegalității ultimei deciziei adoptate de Rahandusministeerium.

Instanța de trimitere s-a întrebat dacă «autoritatea contractantă poate să recurgă la negocieri în cazul unor oferte care nu respectă cerinţele obligatorii din caietul de sarcini și dacă negocierile trebuie să aibă drept rezultat cel puțin ca oferta reținută să fie conformă acestor cerințe obligatorii. În acest sens, instanţa invocă articolul 30 alineatul (2) din Directiva 2004/18:  “În cazurile prevăzute la alineatul (1), autorităţile contractante negociază cu ofertanţii ofertele depuse de aceştia, pentru a le adapta la cerinţele exprimate în anunţul de participare, în caietul de sarcini şi în eventualele documente suplimentare, şi pentru a găsi oferta cea mai avantajoasă în conformitate cu articolul 53 alineatul (1).”»

Curtea Supremă a suspendat judecarea cauzei şi a adresat CEJ trei întrebări preliminare:

„1)  Articolul 30 alineatul (2) din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că permite unei autorități contractante să negocieze cu ofertanții cu privire la ofertele care nu îndeplinesc cerințele obligatorii stabilite în specificațiile tehnice ale contractului?

2)  În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, articolul 30 alineatul (2) din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că permite unei autorități contractante să modifice în cursul negocierilor, după deschiderea ofertelor, cerințele obligatorii ale specificațiilor tehnice, cu condiția ca obiectul contractului să nu fie modificat și să se asigure egalitatea de tratament pentru toți ofertanții?

3) În cazul unui răspuns afirmativ la a doua întrebare, articolul 30 alineatul (2) din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că o reglementare în temeiul căreia posibilitatea de a modifica cerințele obligatorii ale specificațiilor tehnice în cursul negocierilor, după deschiderea ofertelor, este exclusă contravine dispoziției menționate?”

CEJ a apreciat că „acceptarea admisibilității unei oferte neconforme, cu condiții obligatorii în vederea negocierii, ar lipsi de orice utilitate stabilirea unor condiții obligatorii în cererea de ofertă și nu ar permite autorității contractante să negocieze cu ofertanții pe o bază comună acestora, constituită din condițiile menționate și, prin urmare, să îi trateze în mod egal.”

O altfel de interpretare ar conduce la încălcarea principiului transparenţei, al cărei scop este de a garanta înlăturarea riscului de favoritism și de arbitrar din partea autorității contractante.

În concluzie, autoritatea contractantă este obligată să vegheze la respectarea cerințelor contractului cărora le‑a atribuit caracter obligatoriu, neavând dreptul de a negocia cu ofertanții cu privire la ofertele care nu îndeplinesc cerințele obligatorii stabilite în specificațiile tehnice ale caietului de sarcini.

Având în vedere răspunsul dat la prima întrebare preliminară, CEJ a considerat că nu este necesar să se răspundă la a doua şi la a treia întrebare.

Din cele două hotărâri expuse, obţinem răspunsul pentru ultimele întrebări de la începutul acestei analize: nu e permisă nicio intervenţie asupra specificaţiilor tehnice care au caracter obligatoriu, după deschiderea ofertelor. Altfel s-ar produce o alterare a principiilor nediscriminării, tratamentului egal şi al transparenţei.

[1] Art. 32 alin. (2) din HG nr.925/2006: În cazul în care documentaţia de atribuire a fost pusă la dispoziţia operatorilor economici prin asigurarea accesului direct şi nerestricţionat la fişierul electronic disponibil în SEAP, autoritatea contractantă are obligaţia, respectând prevederile art. 78 alin. (2) din ordonanţa de urgenţă, de a face cunoscute clarificările sau eventualele modificări în legătură cu documentaţia de atribuire, prin crearea unui nou fişier electronic la care se va asigura accesul direct şi nerestricţionat, în mod similar cu accesul la fişierul iniţial.

[2] Hotărârea Curții (Camera a patra) 5 decembrie 2013(*), www.curia.europa.eu.