Ec. Ecaterina Milica DOBROTĂ
Valoarea estimată – element de bază în succesul unei achiziţii publice
Dr. ec. Corneliu BURADA Având un scop bine definit, valoarea estimată a unui contract de achiziţie publică, asigură: • dimensionarea montajului financiar al viitoarei achiziţii publice; şi • alegerea procedurii de atribuire a contractului, în conformitate cu prevederile legale.
Cu privire la dimensionarea montajului financiar al viitoarei achiziţii publice, trebuie precizat faptul că planificarea financiară a fondurilor publice necesare pentru atribuirea oricărui contract nu este posibilă fără o estimare reală a valorii acestuia, fără cuprinderea ei în „Bugetul de Venituri şi Cheltuieli” al autorităţii contractante. O estimare reală a valorii achiziţiilor publice, îndeosebi a celor care privesc lucrări şi servicii cu valori mari şi care se întind pe mai multe exerciţii bugetare, poate conduce la o imagine fidelă aspra proiecţiei bugetare pe mai mulţi ani, la un management al investiţiilor publice eficient.
Pe de altă parte, valoarea estimată constituie un element definitoriu în alegerea procedurii de atribuire a contractului de achiziţie publică. Funcţie de aceasta, coroborat de fiecare dată cu circumstanţele în care se atribuie contractul de achiziţie publică, alegerea procedurii de urmat trebuie să respecte principiile achiziţiilor publice, creându-se premisele asigurării unei concurenţe şi transparenţe reale.
Astăzi, în condiţii de puternică criză economică, valoarea estimată a achiziţiilor publice, luată în general, are un rol important şi în modul în care angajăm şi cheltuim banii publici. Realizarea unor obiective majore de investiţii, asupra cărora planează de cele mai multe ori suspiciuni vizând supraevaluarea lor din start, sau majorări ale valorilor contractelor, atribuite cu preţuri mici, sunt realităţi peste care nu putem trece cu vederea.
Nu în ultimul rând, valoarea estimată a unei achiziţii publice trebuie să conștientizeze factorii de decizie de la nivelul autorităţilor contractante în dimensionarea realistă a acesteia. Achiziţia publică realizată de o instituţie publică trebuie să reprezinte, în opinia mea, imaginea optimului dintre efortul financiar făcut (valoarea contractului) şi nevoia socială identificată. Pentru aceasta, achiziţia publică înainte de a fi pornită trebuie să fie supusă analizei cost/beneficiu, pentru a stabili dacă sacrificiul financiar ce urmează a fi realizat va fi încununat de o eficienţă maximă din toate punctele de vedere.
Dar ce presupune estimarea valorii unui contract de achiziţie publică? O serie de activităţi şi calcule care să conducă la o evaluare corectă şi realistă a viitoarelor cheltuieli publice, legate de procurarea unor bunuri, cumpărarea unor servicii sau contractarea unor lucrări, pentru interes public, angajate printr-un contract de achiziţie publică. Observaţi că alături de corectitudine am folosit şi termenul realist. Da, mi se pare absolut obligatoriu să facem această asociere în condiţiile în care, putem vorbi de corectitudine în realizarea calculelor, dar fără o fundamentare realistă a cantităţilor şi preţurilor, situaţie care poate conduce de multe ori la valori aberante de la care se pleacă în atribuirea contractelor de achiziție publică
Ce trebuie să cuprindă valoarea estimată a contractelor de achiziție publică? Toate costurile aferente viitoarei achiziţii publice. În determinarea acesteia specialiştii autorităţii contractante vor identifica, funcţie de natura contractului atribuit, toate sumele care urmează a fi plătite pentru realizarea lui. Aici putem evidenţia: • preţurile bunurilor ce urmează a fi procurate; • cheltuielile de transport, aprovizionare, manipulare, depozitare; • cheltuielile cu montajul şi punerea în funcţiune a bunurilor independente; • tarifele pentru serviciile ce urmează a fi contractate; • costul lucrărilor de C+M, care vor fi contractate, conform normelor de deviz şi condiţiilor impuse de proiectul de execuţie; • costuri ale îndatorării care vor fi sau nu capitalizate (dobânzi bancare, dobânzi de leasing etc.); • costuri privind exproprierea; • costuri privind refacerea mediului; • alte costuri legate de achiziţia publică respectivă.
Pentru stabilirea în condiţii de maximă rigurozitate a valorii estimate a contractului ce achiziţie publică, autoritatea contractantă trebuie să ia în considerare: • eventualele majorări ale preţului contractului ca urmare a ajustărilor legale care pot surveni la unele componente ale acestuia; • modalitatea de dobândire a bunului, serviciului sau de realizare a lucrării (cu plata la cumpărare, cu plata la un termen stabilit, cu plata în rate, prin operaţiuni de leasing financiar sau operaţional, prin parteneriat public-privat, etc.); • eventualele suplimentări ale cantităţilor contractate iniţial; Atenţie: cantităţile suplimentare trebuie să fie necesare, reale şi temeinic justificate. • valoarea premiilor şi primelor care pot fi acordate în cazul concursului de soluţii.
În condiţiile în care toate aceste elemente sunt temeinic fundamentate, după atribuirea unor contracte de achiziţie publică nu mai pot apare anomalii în sensul depăşirii nejustificate a valorilor estimate sau a cantităţilor prevăzute, care să conducă la eforturi financiare suplimentare, neeconomicoase şi ineficiente din partea autorităţilor contractante. Pentru asigurarea reuşitei în estimarea valorii unui contract de achiziţie publică trebuie să concureze toate compartimentele funcţionale ale autorităţii contractante. Astfel: • Compartimentul tehnic trebuie să asigure toate datele privind performanţele tehnice ale viitoarei achiziţii, să stabilească restricţiile, să vegheze la obţinerea randamentelor cu costuri cât mai mici; • Compartimentul de marketing trebuie să aibă toate informaţiile legate de preţuri, obţinute prin cercetări de piaţă, realizând de cele mai multe ori şi o estimare al lor în timp, funcţie de previziunile macroeconomice, de trendul pieţelor interne şi internaţionale; • Compartimentul financiar-contabil va asigura proiecţia montajului financiar a achiziţiei publice, evaluând şi cuantificând eventualele costuri financiare care pot apărea pe parcursul derulării contractului de achiziţie publică; • Compartimentul juridic trebuie să asigure legalitate viitorului contract de achiziţie publică, fiind implicat în determinarea valorii estimate a acestuia prin punerea la dispoziţie a informaţiilor legate de costul exproprierilor.
Datele asigurate şi furnizate în interiorul autorităţii contractante vor fi preluate de compartimentul pentru achiziţii publice care le va centraliza, stabilind astfel valoarea estimată a achiziţiei publice. Pe baza acestei valori se vor realiza documentele de planificare, începând cu propunerea listei de investiţii, fundamentarea bugetului de venituri şi cheltuieli şi terminând cu programul achiziţiilor publice. Tot pe baza valorii estimate se va stabili şi tipul procedurii de urmat în atribuirea contractului de achiziţie publică.
Iată de ce putem considera că valoarea estimată a unui contract de achiziţie publică constituie un element fundamental în succesul unei achiziţii publice. De mai multe ori, în practică, am întâlnit situaţii în care valoarea estimată este tratată superficial. Analiza consecinţelor estimării eronate a valorii unui contract de achiziţie publică a pus în evidenţă, de fiecare dată, trei aspecte: • suplimentarea nejustificată ale valorii contractelor de achiziţii publice atribuite, situaţie care a favorizat aloca¬rea unor resurse financiare suplimentare în dauna unor acţiuni care au fost amânate; • realizarea unor cheltuieli suplimentare care de multe ori s-au dovedit a fi neeconomicoase şi care au pus presiune pe bugetele autorităţilor contractante; • alegerea în mod greşit a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie publică, cu consecinţele ulterioare.
Astăzi, în condiţiile accesării unor fonduri europene, recomand autorităţilor contractante, să analizeze temeinic modul de calcul al valorii estimate, în mod deosebit pentru lucrări, şi să pornească în stabilirea acesteia de la studii de fezabilitate şi proiecte de execuţie actualizate, aduse la zi. În alte condiţii orice modificare a valorii contractate peste valoarea estimată, poate conduce, în urma unor analize din partea instituţiilor abilitate, la corecţii financiare penalizatoare pentru statul român, pentru sume considerate neeligibile.
]]>Pledoarie pentru un management performant în achiziţiile publice
Dr. ec. Corneliu BURADA
Achiziţiile publice reprezintă o componentă importantă a managementului instituţiilor publice. Ele vizează acea latură care răspunde funcţiei de administrare, cu referire la dimensiunile materială şi financiară ale managementului public. Într-un astfel de concept, activitatea de achiziţii publice trebuie să depăşească limitele stricte ale procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de bunuri, servicii sau lucrări, de concesiuni ale serviciilor sau lucrărilor, interferându-se şi intercondiţionându-se cu lucrările de planificare şi în final de urmărire a derulării contractelor atribuite. Acestea presupun planificarea judicioasă a achiziţiilor publice, contribuind benefic la angajarea eficientă a banului public, dar în acelaşi timp şi la realizarea eficienţei economice şi sociale ca urmare a derulării contractului atribuit. Dar abordând problematica managementului achiziţiilor publice, trebuie să facem de la început precizarea că această activitatea este una complexă, că ea depăşeşte graniţele procedurilor de atribuire a contractelor pentru cumpărări în folosul public, cu consecinţe imprevizibile pentru relizarea efectului mult aşteptat, ca urmare a cheltuirii banului public. De aceea consider că activitatea de achiziţie publică, ca activitate complexă, are trei subdiviziuni, care urmează a fi manageriate cu pricepere şi eficienţă, în egală măsură. Ele vizează planificarea achiziţiilor publice, desfăşurarea procedurii de atribuire a contractelor de achiziţie publică şi urmărirea modului în care este adus la îndeplinire contractul atribuit. Toate aceste etape au o importanţă covârşitoare asupra eficienţei cu care este angajat şi în final cheltuit banul public. Făcând o evaluare globală a acestor etape, în condiţiile în care considerăm activitatea de achiziţii publice un tot şi fără a scoate din context ceva, trebuie să acceptăm că în achiziţii publice angajăm mijloace financiare, ca efort financiar, în scopul obţinerii unor bunuri, servicii sau lucrări, care să satisfacă în final un interes general. Acest interes general trebuie să răspundă unei nevoi sociale, bine identificate şi care să producă un efect social cu consecinţe benefice pentru o arie largă de utilizatori. Când mă refer la o nevoie socială cu un impact major social, am în vedere proiectele mari şi mijlocii care cad sub incidenţa achiziţiilor publice şi nu cumpărările de bunuri şi servicii pentru întreţinerea curentă a unei instituţii publice. Iată cum, înainte de a declanşa procedura de atribuire a unui contract de achiziţie publică, managementul unei instituţii publice, în cadrul etapei de planificare, de pregătire a acestei proceduri, trebuie să stabilească între nevoile şi oportunităţile sociale pe care le-a identificat, astfel încât prin decizia luată să se răspundă cât mai bine interesului public. Un asemenea demers implică o abordare complexă a managementului în achiziţii publice, unde caracterul complex şi cel de diversitate al managementului public, identificate şi în achiziţii publice, nu pot fi separate de caracterul politic, care de multe ori este dominant. Într-o astfel de zonă, este important ca planificarea în achiziţiile publice să se realizeze cu responsabilitate, întrucât agajarea mai departe a banului public, printr-o achiziţie publică ce nu răspunde interesului general social sau cel puţin al unuia de grup, prin neidentificarea acelei oportunităţii sociale reale, înseamnă a arunca importante sume din banii publici, fără a obţine vreun efect. În aceste condiţii o eroare managerială, care a produs efecte, nu mai poate fi îndreptată. Admiţând că etapa de planificare în achiziţii publice este o etapă hotărâtoare pentru succesul unei asemenea activităţi, este important de ştiut cum reuşeşte managementul instituţiei publice să identifice oportunităţile, să angreneze toţi factorii de răspundere de la nivelul instituţiei în luarea unei decizii optime privind angajarea banului public printr-o procedură de achiziţie publică. Aici trebuie să analizăm riscurile care apar în luarea unei hotărâri sau a alteia, modul în care se respectă prevederile legale care concură la realizarea unei achiziţii publice eficiente, din toate punctele de vedere. În acest demers ne punem câteva întrebări: Putem vorbi, în utilizarea banului public, de un management performant sau de o performanţă managerială? Putem identifica instituţiile statului care au atribuţii precise în direcţia verificării modului de stabilire a oportunităţii într-o achiziţie publică? Care ar fi indicatorii de eficienţă sau de performanţă care ar putea fi luaţi în calcul la analiza managementului în achiziţii publice, ca o componentă a managementului public? Sunt întrebări la care trebuie să răspundem, iar răspunsul trebuie să îmbrace forma unor norme de managenent în planificarea achiziţiilor publice. Respectând aceste lucruri, am intra într-o stare de normalitate, care nu ar mai genera semne de întrebare cu privire la oportunitatea unor achiziţii publice. Identificând nevoia socială, stabilidu-i concordanţa cu efectul social scontat, decizia managerială luată cu privire la a realiza o achiziţie publică se va îndrepte spre a doua etapă şi anume spre alegerea procedurii legale de atribuirea contractului de achiziţie publică. Este etapa unde, în conformitate cu principiile care guvernează achiziţiile publice şi în deplină transparenţă, managementul instituţiei publice creează condiţiile legale ca atribuirea contractului de achiziţie publică să se înfăptuiască asigurându-se o concurenţă reală, iar banul public să fie angajat legal, cu maximă eficienţă. Este etapa pe care o urmăresc şi o analizează mulţi observatori, mai mult sau mai puţin avizaţi, care-şi pun multe întrebări şi la care nu toţi cei interesaţi îşi găsesc răspunsurile legale. Dar în această fază a procesului de achiziţie publică mangementul instituţiei publice este răspunzător de modul în care a delegat competenţe pentru atribuirea contractelor de achiziţii publice. Pentru această etapă în România există un cadru instituţional bine organizat, dar şi un cadru legal bine definit, armonizat cu cerinţele europene, care asigură în egală măsură transparenţă, concurenţă reală şi eficienţă în utilizarea banului public, în condiţiile asumării răspunderii şi a unei responsabilităţi manageriale, care se doreşte a fi pe măsura importanţei acestei activităţii. Doresc să precizez că în această fază a procesului de achiziţie publică nu se cumpără nimic, ci numai se angajază fondurile publice, după anumite reguli, în concordanţă cu nevoia de achiziţie publică identificată în etapa anterioară, de planificare. Îmi permit să atrag atenţia că o procedură de achiziţie publică realizată cu respectarea întocmai a prevederilor legale nu poate schimba sensul şi nici oportunitatea alegerii făcute de managementul instituţiei publice, în etapa de planificare şi dei luare a deciziei privind achiziţia publică. Cu alte cuvinte, o decizie managerială care a identificat greşit oportunitatea unei achiziţii publice, nu poate fi corectată sau schimbată pe parcursul desfăşurării unei proceduri de atribuire a contractului de achiziţie publică, oricât de transparentă şi de legală ar fi aceasta, angajarea legală a banului public conducând la o cheltuială bugetară care nu va fi în consens cu nevoia socială reală. După încheierea contractului de achiziţie publică, urmează a treia etapă în desfăşurarea activităţii de achiziţii publice, cea de urmărire a modului în care au fost aduse la îndeplinire clauzele contractuale, conform prevederilor ofertelor tehnice şi economice, anexate. Este etapa în care managementul unei instituţii publice se asigură că a obţinut eficienţa socială şi economică maximă, urmare efectului social preconizat din achiziţia publică încheiată. Acest lucru corespunde cu momentul în care echipa managerială verifică modul în care sunt realizate cantităţile contractate, calitatea acestora, preţurile percepute şi dacă plăţile corespund realităţii şi clauzelor contractuale. Iată cum abordând în complexitatea sa o achiziţie publică, se impune a constata rolul important şi obligaţiile majore pe care managementul instituţiilor publice le are în luarea unor decizii optime, ţinând seama permanent de dimensiunea efectului social pe care şi l-a propus, ca urmare a efortului financiar făcut, în deplină transparenţă şi cu o eficienţă maximă economică şi socială. Este un motiv pentru care îndemn la reflecţie, acum, când banul public trebuie foarte bine drămuit şi cheltuit cu chibzuinţă, în condiţiile în care economiile naţionale sunt afectate de crize economice şi financiare, ce pot avea consecinţe dintre cele mai neplăcute şi imprevizibile pentru multe ţări ale lumii.
]]>Consideraţii privind determinarea valorii estimate a contractului de achiziţie publică
Consilier Juridic Daniel JURJ
Înainte de a demara un proces de achiziţie publică autoritatea contractantă trebuie să procedeze la o estimare iniţială a costurilor respectivei achiziţii. Costul estimativ al unei achiziţii constituie o informaţie esenţială pentru planificarea achiziţiilor permiţând conducătorului autorităţii contractante să-şi gestioneze eficient alocarea resurselor şi prioritizarea investiţiilor.
Procesul de stabilire a valorii estimate se face după următoarea schemă: Pasul 1: Identificarea tuturor componentelor de cost ale achiziţiei pe baza caracteristicilor tehnico-funcţionale, estetice şi a cerinţelorstabilite în caietul de sarcini. Pasul 2: Stabilirea valorii fiecărei componente de cost a achiziţiei. Pasul 3: Însumarea valorii tuturor componentelor de cost ale achiziţiei, la care se adaugă marja de profit estimată a ofertantului. Pasul 4: Corelarea valorii cu factorul timp, pentru păstrarea valabilităţii valorii estimate până la realizarea achiziţiei.
I.REGULI PRIVIND VALOAREA ESTIMATĂ A CONTRACTULUI DE ACHIZIŢIE PUBLICĂ OUG nr. 34/2006, privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii instituie un set de reguli de estimare a valorii contractului de achiziţie publică. cuprinse în Cap. II Reguli comune aplicabile pentru atribuirea contractului de achizitie publică Secţiunea a 2-a Reguli de estimare a valorii contractului de achizitie publică. Aceste reguli au ca scop evitarea: – supraevaluării valorii contractului, care are ca efect nerespectarea principiului utilizării eficiente a fondurilor publice; – divizării contractului de achiziţie publică în mai multe contracte distincte de valoare mai mică; – subevaluării valorii contractului, în scopul evitării aplicării prevederilor O.U.G. 34/2006 care instituie obligaţii ale autorităţii contractante în raport cu anumite praguri valorice. Autoritatea contractantă are obligaţia de a estima valoarea contractului de achiziţie publică pe baza calculării şi însumării tuturor sumelor plătibile pentru îndeplinirea contractului respectiv, fără taxa pe valoarea adăugată, luând în considerare orice forme de opţiuni şi, în măsura în care acestea pot fi anticipate la momentul estimării, orice eventuale suplimentări sau majorări ale valorii contractului. ANRMAP-ul, în Codul de conduită etică în achiziţii publice, a identificat următoarele riscuri la estimarea valorii contractului – evaluare superficială a valorii contractului fără a fi luate în calcul toate costurile care pot interveni; – supraevaluare în ideea favorizării unui anumit contractant; – utilizarea unui model de calcul care să conducă la o valoare care să nu presupună aplicarea unei proceduri competitive; – divizarea contractelor cu obiecte similare în contracte de valoare mică invocându-se scopuri diferite; – abuzul utilizării de proceduri necompetitive prin invocarea existenţei excepţiilor legale; S-a exemplificat ca procedură de risc utilizarea frecventă a achiziţiei directe ca urmare a divizării contractului şi stabilirii nevoilor prin raportare la un cod CPV(8 cifre) şi se propune ca măsură preventivă raportarea contractului de achiziţie publică nu la un cod CPV ci la o necesitate, căreia i se poate atribui unul sau mai multe coduri CPV (de produse/servicii/lucrări) pe care aceasta le comportă. Pe de altă parte autori precum Daniel George Şerban şi SCA ,,Mircea şi asociaţii” invocă necesitatea divizării contractului pe loturi ca o măsură pentru asigurarea accesului unui număr cât mai mare de operatori economici specializaţi la procedură, deci a unei concurenţe mai largi, ceea ce creează premisele pentru obţinerea unor preţuri de achiziţie mai reduse, în accord cu principiul eficienţei utilizării fondurilor publice. Atribuirea globală sau pe loturi se face în funcţie de avantajele economice, financiare sau tehnice pe care fiecare dintre acestea le poate oferi. Decizia de atribuire globală sau pe loturi trebuie să aibă la bază următoarele considerente: 1. Atribuirea globală nu trebuie să conducă la restrângerea concurenţei; 2. Divizarea pe loturi nu trebuie să aibă ca efect evitarea unor obligaţii ale autorităţii contractante in raport cu anumite praguri valorice; 3. Modalitatea de atribuire aleasă trebuie să creeze premisele pentru obţinerea unor preţuri de achiziţie mai reduse, în accord cu principiul eficienţei utilizării fondurilor publice. Divizarea pe loturi nu se aplică dacă divizarea contractului din punct de vedere tehnic ar fi prea dificilă sau costisitoare raportat la avantajele potenţiale ale divizării sau autoritatea contractantă nu este în măsură să coordoneze executarea contractului de achiziţie publică pe loturi.
II.COMPONENTELE VALORII ESTIMATE A CONTRACTULUI DE ACHIZIŢIE PUBLICĂ Pentru definirea componentelor valorii estimate ne raportăm la prevederile H.G. nr. 1.239/2010 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii parteneriatului public-privat nr. 178/2010, precum şi pentru aprobarea unor măsuri privind reorganizarea Unităţii centrale pentru coordonarea parteneriatului public-privat din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, referitoare la costul primar de referinţă, întrucât costul primar de referinţă reprezintă acel cost de bază al proiectului în cazul soluţiei clasice de achiziţii publice, respectiv valoarea estimată. Costul primar de referinţă cuprinde următoarele componente: a) costurile directe (costurile care pot fi identificate şi alocate precis unei componente a proiectului); – costurile directe de capital, cum ar fi: costurile aferente proiectării, costul terenului aferent, costul materiilor prime şi al materialelor înglobate în proiect, plăţi către furnizorii externi, plăţi pentru servicii de consultanţă, costul echipamentelor etc.; – costurile directe de întreţinere pe întreaga durată de viaţă definită pentru proiect, cum ar fi: costurile de capital, necesarul de întreţinere periodică, modernizarea investiţiei, alte cheltuieli şi investiţii pentru noi componente în proiect etc.; – costurile directe de operare asociate cu exploatarea zilnică, cum ar fi: consumurile materiale zilnice, costurile de personal direct implicat în operare (salarii, asigurări, cursuri, cheltuieli de transport), costuri directe de management etc. Pentru previzionarea costurilor de operare trebuie făcută diferenţa dintre elementele de cost şi modul în care sunt generate. Astfel, costurile fixe pe termen scurt nu depind de volumul activităţii, costurile variabile cresc odată cu volumul activităţii, iar cele semivariabile cresc după anumite praguri de creştere a activităţii. b) costurile indirecte (costurile care nu sunt alocate componentelor proiectului, dar sunt generate de realizarea proiectului); Costurile indirecte sunt acele costuri care nu sunt direct legate de furnizare, prestare sau execuţie. Acestea pot fi costuri de operare (costuri auxiliare cu energia, curăţenia, cheltuieli administrative – salariaţi neimplicaţi direct în proiect, programe informatice pentru administraţie etc.) şi costuri de capital (angajarea parţială a echipamentului, folosirea parţială a noilor clădiri administrative). Determinarea acestor costuri se poate face prin două metode: a) metoda clasică, care ia în considerare măsura în care costul indirect contribuie sau determină serviciul respectiv; sau b) metoda bazată pe activitate, în care fiecare activitate a procesului de producţie este apreciată în funcţie de resursele consumate.
Lista exemplificativă a costurilor – costul pe tip şi cantitate de materiale şi bunuri încorporate – costuri de transport – costul operaţiunilor de montare – onorarii sau alte forme de remuneraţii aferente serviciilor de proiectare, urbanism, inginerie şi alte servicii tehnice – taxe sau comisioane, în cazul contractelor de proiectare – comisioane şi dobânzi, în cazul serviciilor bancare şi alte servicii financiare – costul pe tip şi cantitatea de muncă respectiv pe numărul de ore/om/tip de calificare – costul utilizării echipamentelor şi utilajelor
III.CUANTIFICAREA COMPONENTELOR VALORII ESTIMATE DE ACHIZIŢIE PUBLICĂ La stabilirea valorii fiecări componente de cost se vor utiliza metode de calcul ce vor include una sau mai multe elemente din următoarele: -standardele de cost pentru obiective de investitii finanţate din fonduri publice aprobate prin HG 363/2010, modificată şi completată. Standardele de cost, au fost concepute pentru: a) fundamentarea indicatorilor tehnico-economici ai obiectivelor de investiţii; b) fundamentarea necesarului de fonduri publice pentru finanţarea programelor de investiţii în condiţii de eficienţă economică; c) ghidare în analiza ofertelor de către membrii comisiilor de evaluare în vederea adjudecării contractelor privind execuţia lucrărilor de construcţii pentru realizarea obiectivelor de investiţii. Prin HG nr.363/2010 modificată şi completată, au fost aprobate standarde de cost pentru următoarele tipuri de investiţii: 1. Sală de sport şcolară nivel competiţional 2. Centru cultural 3. Bloc de locuinţe pentru tineri 4. Reabilitare termică anvelopă bloc de locuinţe 5. Modernizare drum comunal clasa tehnică V 6. Reabilitare drum judeţean clasa tehnică III – V 7. Modernizare drum judeţean clasa tehnică III – V 8. Sistem centralizat de alimentare cu apă în mediul rural 9. Reabilitare drum forestier principal 10. Reabilitare drum forestier secundar 11.Reabilitare drum forestier magistral 12. Drum forestier secundar 13.Şcoală cu 8 săli de clasă 14. Grădiniţă cu 4 săli de grupă 15. Cămin studenţesc 16. Spital regional de urgenţă 17. Spital judeţean de urgenţă 18. Canale de irigaţii impermeabilizare 19. Modernizare drum de exploatare categoria I – îmbrăcăminte asfaltică
Deşi aceste standarde de cost au un rol de ghidare în stabilirea valorii estimate, ele au caracter de obligativitate în etapa de realizare a documentaţiei tehnico economice sau în faza de proiect tehnic, pentru beneficiarii de proiecte finanţate din fonduri publice în cadrul Programului Operaţional Regional.
– preţuri de catalog utilizând cataloage adresate publicului larg pentru produse vândute în cantităţi substanţiale; – preţuri de piaţă. Preţul de piaţă este un preţ curent stabilit în cursul obişnuit sau normal de afaceri între cumpărători şi vânzători pe piaţa liberă. Aceste preţuri trebuie să fie aferente contractelor dintre cumpărători şi vânzători care sunt independenţi de ofertant; – oferte anterioare ale ofertanţilor potenţiali, dar numai în cazul în care ofertele anterioare au fost prezentate în condiţii de concurenţă suficientă; – prin comparaţie cu valoarea contractelor atribuite de alte autorităţi contractante pentru achiziţia de bunuri/servicii/lucrări similare; – valori din achiziţiile din anii anteriori şi actualizare cu factorul de inflaţie.
Aşa cum se arată în H.G. 363/2010, pentru eficientizarea cheltuielilor din fonduri publice, pentru următoarele capitole/subcapitole de cheltuieli necuprinse în standardul de cost se iau în considerare următoarele niveluri maximale de cheltuieli, exprimate în procente, astfel: a) proiectare şi inginerie: 3,0% din valoarea investiţiei de bază; b) consultanţă: 1,0% din valoarea investiţiei de bază; c) asistenţă tehnică: 1,5% din valoarea investiţiei de bază; d) organizare de şantier: 2,5%; e) cheltuieli diverse şi neprevăzute: 10,0%. f) cheltuieli indirecte: 10% g) profit: 5%;
IV. CINE STABILEŞTE VALOAREA ESTIMATĂ? Pentru stabilirea valorii estimate a contractului autoritatea contractantă poate apela la personalul propriu de specialitate sau la serviciile unui consultant extern, cu condiţia ca valoarea serviciilor de consultanţă să nu depăşească beneficiile potenţiale aduse de acestea. Stabilirea valorii estimate de către personalul popriu de specialitate se face în special pentru bunuri şi echipamente prin utilizarea preţurilor de cataloage sau de piaţă, fie din achiziţiile anterioare sau ale altor autorităţi contractante. În cazul stabilirii valorii estimate pentru lucrări ,estimarea costurilor poate fi dificil de stabilit sau depăşeşte competenţa personalului autorităţii contractante. În asemenea situaţii valoarea estimată se stabileşte de către o firmă de proiectare. Serviciile profesionale se situează pe o scară largă de preţ şi calitate şi sunt adesea achiziţionate tocmai pentru că personalul autorităţii contractante nu este specializat în domeniu. Prin urmare acesta nu poate fi calificat pentru a estima costul unui contract important de servicii profesionale. În asemenea situaţii se vor obţine valori de la o firmă de specialitate care nu este interesată în achiziţia respectivă, sau prin comparaţie cu achiziţiile similare ale altor autorităţi contractante.
IMPORTANT. Există situatii exceptionale, temeinic motivate, atunci când natura lucrărilor/produselor/serviciilor sau riscurile implicate de executarea/livrarea/prestarea acestora nu permit o estimare iniţială globală a preţului viitorului contract de achizitie publică, caz în care valoarea se determină prin procedura negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare.
V.ASUMAREA RĂSPUNDERII PENTRU DETERMINAREA VALORII ESTIMATE Conform art.5 alin.4 din HG 925/2006, în cazul în care urmează sa fie aplicată procedura cererii de oferte, autoritatea contractantă întocmeşte o nota justificativă care trebuie trebuie să conţină explicaţii cu privire la rezultatul estimării valorii contractului de achiziţie publică, efectuate conform regulilor prevăzute în cap. II secţiunea a 2-a din OUG 34/2006.
Bibliografie 1. FEDERAL TRANSIT ADMINISTRATION-BEST PRACTICES PROCUREMENT MANUAL 2. FEDERAL ACQUISITION REGULATION 3. DIVIZAREA PE LOTURI A CONTRACTULUI DE ACHIZIŢIE PUBLICĂ DIN PERSPECTIVA RESTRÂNGERII CONCURENŢEI ÎNTRE OPERATORII ECONOMICI- http://www.mircea-asociatii.ro/blog/contractul-de-achizitie-publica 4. DUMITRU DANIEL ŞERBAN-,,PROPUNERE DE LEGE FERENDA PENTRU STATORNICIREA REGULII DIVIZĂRII PE LOTURI A ACHIZIŢIILOR PUBLICE ”-REVISTA DREPTUL NR.2/2009.
]]>Vocabular suplimentar al specialistului în achiziţii publice
Consilier Juridic Daniel JURJ
Prezentul vocabular include termeni care nu sunt definiţi în legislaţia românească privind achiziţiile publice, dar care exprimă realităţi obiective şi necesităţi concrete în desfăşurarea procesului de achiziţie publice, respectiv: • Oferte nesolicitate • Consultarea prealabilă a pieţei • Publicitate adecvată • Managementul contractului • Modificarea substanţială a contractului • Măsurarea performanţei contractului de achiziţie publică • Benchmarking
1.Oferte nesolicitate (1) – Acestea pot veni, atunci când un agent economic vede o oportunitate de a utiliza sistemul de activităţi desfăşurate de o autoritate contractantă, pentru a spori interesul său de afaceri. Pot apărea din acel tip de propuneri pe care niciun alt operator economic nu le-ar putea face pentru a oferi același produs, lucrare sau serviciu. Cu toate acestea, acest fapt nu justifică un contract dintr-o singură sursă. În cazul în care ideea sau activitatea este de interes pentru autoritatea contractantă, conceptul ar trebui să fie evaluat pe baza calităţilor sale intrinseci şi a potenţialului său de a produce venituri. În cazul în care decizia este de a-l pune în aplicare, atunci trebuie să fie utilizată o procedură competitivă pentru a selecta contractantul, cu excepția cazului în care se determină că conceptul propus în sine este proprietate exlusivă şi nici nu există alte concepte similare care să poată satisface necesitatea autorităţii contractante. Cele mai bune practici subliniază faptul că este important să se păstreze mereu în minte cerința pentru concurență.
2.Consultarea prealabilă a pieţei (2) : Atunci când se determină ce să cumpere și înainte de aplicarea criteriilor tehnice în cadrul unei proceduri de achiziții publice, este util pentru autoritatea contractantă să înțeleagă piața. Înainte de a lansa o procedură de achiziție publică, autoritățile contractante pot desfășura consultări ale pieței pentru a evalua structura, aptitudinile și capacitatea pieței și pentru a informa operatorii economici cu privire la proiectele și cerințele lor în materie de achiziții. Analiza de piață furnizează informații cu privire la disponibilitatea produselor sau serviciilor care satisfac necesitatea autorităţii contractante, permițând abordarea cea mai bună în cadrul procedurii de achiziție publică care urmează să fie demarată. De regulă consultarea pieței este folosită pentru: • a testa fezabilitatea unui contract propus; • a stabili condițiile cadru corecte; • a testa interesul părților de piață în depunerea de oferte; • a obține o perspectivă mai clară privind noile evoluții de pe piață. În acest scop, autoritățile contractante pot solicita sau accepta consultanță de la structurile de sprijin administrativ, de la terțe părți sau de la participanți la piață, cu condiția ca această consultanță să nu conducă la avantaje neloiale, să nu aibă ca efect împiedicarea concurenței și să nu ducă la o încălcare a principiilor nediscriminării și transparenței.
3.Publicitate adecvată (3) : Obligația de transparență impune autorităţii contractante o formă de publicitate înainte de atribuirea contractului de achiziții publice. Asigurarea unui nivel de publicitate adecvat, reprezintă o garanţie în favoarea oricărui potențial ofertant privind asigurarea unui mediu concurențial, precum și în privinţa imparțialității procedurilor de atribuire. Informaţia privind intenţia autorităţii contractante de atribuire a unui contract de achiziţie publică, care nu este diseminată pe scară largă poate fi de utilitate practică redusă, diminuând astfel şansele autorităţii contractante de a obţine cea mai bună ,,valoare pentru bani”. De aceea, o bună practică pentru autorităţilor contractante este utilizarea suplimentară şi a altor forme de publicitate decât cea din SEAP, pentru o diseminare cât mai largă a intenţiei de atribuire a contractului de achiziţie publică, în scopul stabilirii ofertei câştigătoare pe baza unui competiţii de oferte.
4.Managementul contractului: Odată atribuit contractul de achiziţie publică trebuie manageriat corespunzător, pentru a permite atât autorităţii contractante cât şi operatorului economic să-şi îndeplinească obligaţiile contractuale. Autoritățile contractante trebuie să acorde o atenție maximă amendării contractelor în perioada de implementare a acestora, deoarece pentru a evita afectarea condițiilor inițiale ale competiției, astfel de amendamente (fără reofertare) sunt permise doar în circumstanțe extrem de limitate. Modificările pot fi determinate de două tipuri de circumstanţe: • previzibile • imprevizibile. Modificările previzibile trebuie determinate ex ante şi prevăzute în documentaţia de atribuire. Modificările contractului determinate de circumstanţele imprevizibile trebuie să aibă ca unic scop crearea condiţiilor necesare îndeplinirii obiectivului propus, prin adaptarea acestuia la noile condiţii concrete apărute. Trebuie exclusă posibilitatea ca autoritățile publice contractante să ofere un tratament preferențial ofertanului câştigător și ca acestea să se ghideze, în cazul modificării contractului de achiziție public, după alte considerente decât cele de ordin economic.
5.Modificarea substanţială a contractului: Se va reține existența unei modificări substanțiale a contractului mai ales în situația în care nu se poate exclude că alți potenţiali ofertanţi, datorită condițiilor inițiale mai puțin avantajoase, au fost împiedicați să depună o ofertă pentru obținerea unui contract de achiziții publice sau că aceștia, de data aceasta, în lumina noilor condiții contractuale, sunt interesați să depună o ofertă pentru obținerea unui contract de achiziții publice sau că un ofertant, care la acea vreme a fost lipsit de succes, ar putea, raportat la noile condiții contractuale, candida cu succes. Modificările substanțiale ale contractului, care, în mod concret, sunt de natură să dea naștere la o concurență neloială pe piața respectivă și să ofere partenerului contractual al autorității contractante un tratament preferențial față de ceilalți posibili ofertanţi necesită o nouă desfășurare a unei proceduri de atribuire. Orice modificare a unor clauze contractuale care sunt raportate la aspecte ce au constituit cerinţe de calificare şi selecţie sau factori de evaluare constituie o modificare substanţială a contractului. Nu se poate reține existența unei modificări substanțiale a contractului în cazul în care au avut loc adaptări pur tehnice ale contractului la circumstanțe externe modificate.
6.Măsurarea performanţei contractului de achiziţie publică: Evaluarea finalităţii unui proces este o fază necesară în orice proces decizional. Ea trebuie să aibă la bază mărimi relevante, măsurate şi determinate în mod obiectiv. Sistemul de măsurarea a performanţie contractului evaluează dacă un contract acţionează eficient şi asigură ,,valoare pentru bani”, furnizează feedback valoros şi confirmarea gradului în care procesul de achiziţie publică a fost eficient planificat şi manageriat şi constituie o bază de date pentru stabilirea de modele de bune practici. Măsurarea performanţei contractului de achiziţie publică, concluziile sale trebuie să devină parte componentă a raportului procedurii şi să constituie o bună practică pentru autorităţile contractante.
7.Benchmarking (4): Benchmarkingul în achiziţiile publice reprezintă căutarea celor mai bune practici în achiziţii publice, care să conducă la performanţe superioare. El reprezintă un proces sistematic şi permanent de măsurare şi comparare a proceselor de achiziţii publice ale unei autorităţi contractante cu ale alteia, în scopul îmbunătăţirii propriei activităţi şi creşterii performanţelor. Benchmarkingul ajută la: • estimarea obiectivă a punctelor tari şi a punctelor slabe de la nivelul propriilor procese • căutarea metodelor şi ideilor de a stimula gândirea grupurilor din interiorul autorităţii contractante • depăşirea rezistenţei interne faţă de realizarea unei schimbări potrivite • justificarea metodelor, operaţiilor şi alocării de resurse În cadrul unor contracte împrumut necesare finanţării unor proiecte, benchmarking-ul este o componenta cheie a cadrului de desfăşurare a proiectului şi de derulare a împrumutului (5).
(1) Federal Transit Administration’s Best Practices Procurement Manual, page 24 – Unsolicited Proposals (2) Art.36 din Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind achizițiile publice (3) pct.77-79, Cauza T 258/06 Republica Federală Germania împotriva Comisiei Europene (4) Prof. univ. dr. Adrian Miroiu, Dr. Liviu Andreescu, Drd. Bogdan Florian, Dr. Gabriel Hâncean – Implementarea noilor indicatori de referinţă (5) Proiect privind acordarea unui împrumut de până la 8,6 milioane euro companiei SC Compania de Apă Oradea SA pentru modernizarea infrastructurii de apă şi canalizare în Judeţul Bihor, nord-vestul României. http://www.ebrd.com/pages/project/psd/2012/local_translations/43548.pdf
]]>Principii de bază ce guvernează modificarea contractelor pe durata executării acestora
Consilier Juridic Daniel JURJ
Autoritățile contractante trebuie să acorde o atenție maximă amendării contractelor în perioada de implementare a acestora, deoarece pentru a evita afectarea condițiilor inițiale ale competiției, astfel de amendamente (fără reofertare) sunt permise doar în circumstanțe extrem de limitate şi sunt supuse următoarelor principii:
I. PRINCIPIUL SECURITĂȚII JURIDICE
Principiul securităţii juridice impune ca aprecierea privind obligația de desfășurare a unei proceduri de atribuire să aibă loc întotdeauna ex ante, adică la momentul încheierii tranzacției. Astfel, atât din punctul de vedere al autorității contractante și al partenerului său contractual, cât și din cel al concurenților nereținuți, este necesar ca la momentul efectuării tranzacției să se poată deja stabili dacă o procedură de atribuire trebuie sau nu trebuie să fie derulată. Luarea în considerare a unor circumstanțe ulterioare este posibilă cel mult atunci când acestea au putut fi anticipate cu certitudine încă din momentul efectuării tranzacției.
II.PRINCIPIUL TRATAMENTULUI EGAL
Principiul egalităţii de tratament între ofertanţi are ca obiectiv favorizarea unei concurenţe corecte şi efective între operatorii economici participanţi la o achiziţie publică, impune ca toţi ofertanţii să dispună de aceleaşi şanse în elaborarea ofertelor lor şi presupune prin urmare ca acestea să fie supuse aceloraşi condiţii pentru toţi competitorii. Trebuie exclusă posibilitatea ca autoritățile publice contractante să ofere un tratament preferențial ofertanului câştigător și ca acestea să se ghideze, în cazul modificării contractului de achiziție public, după alte considerente decât cele de ordin economic.
III. PRINCIPIUL TRANSPARENŢEI
Principiul transparenţei constituie corolarul principiului egalităţii de tratament şi are ca scop să garanteze faptul că este înlăturat riscul de favoritism şi de arbitraj din partea autorităţii contractante. Acesta presupune ca toate condiţiile şi modalităţile de modificare a contractului să fie formulate clar, precis şi univoc în anunţul de participare.
IV.PRINCIPIULUI EFICACITĂȚII ECONOMICE.
Important este ca întotdeauna să fie cunoscute condițiile pe care autoritatea contractantă, la data modificării contractului, le-ar fi putut primi pe piață. Astfel trebuie verificat dacă, la momentul modificării contractului, alți posibili ofertanţi ar fi putut oferi autorității contractante serviciul solicitat la un preț mai avantajos decât cel oferit de partenerul său contractual actual.
V. PRINCIPIUL MODIFICĂRII SUBSTANŢIALE A CONTRACTULUI
Înainte de a trece la orice fel de modificare a cerințelor inițiale ale unui contract, este necesar să aibă loc o evaluare critică a circumstanțelor respectivei modificări. Autoritățile contractante vor stabili dacă modificarea avută în vedere este, raportat la circumstanțele specifice ale contractului, substanţială sau nu. Modificările substanțialeale contractului, care, în mod concret, sunt de natură să dea naștere la o concurență neloială pe piața respectivă și să ofere partenerului contractual al autorității contractante un tratament preferențial față de ceilalți posibili ofertanţi necesită o nouă desfășurare a unei proceduri de atribuire. Se va reține existența unei modificări substanțiale a contractului mai ales în situația în care nu se poate exclude că alți potenţiali ofertanţi, datorită condițiilor inițiale mai puțin avantajoase, au fost împiedicați să depună o ofertă pentru obținerea unui contract de achiziții publice sau că aceștia, de data aceasta, în lumina noilor condiții contractuale, sunt interesați să depună o ofertă pentru obținerea unui contract de achiziții publice sau că un ofertant, care la acea vreme a fost lipsit de succes, ar putea, raportat la noile condiții contractuale, candida cu succes.
Nu se poate reține existența unei modificări substanțiale a contractului în cazul în care au avut loc adaptări pur tehnice ale contractului la circumstanțe externe modificate.
REFERINŢE
1. Decizia Curţii Europene de Justiţie din 13 martie 2008. Cauza C 454/06 Pressetext Nachrichtenagentur GmbH 2. Hotărârea Tribunalului din 12 martie 2008, Cauza T-332/03, Europen Network versus Comisia 3. Opinia serviciilor Comisiei cu privire la condițiile în care autoritățile contractante pot autoriza ordine de variație în contractele de lucrări publice, implementate prin devizul general, fără reofertarea contractului inițial. MARKT/C3/EP/kr (2012)677516
]]>Indeplinirea nivelului minim al capacitatii financiare – interpretarea Curtii Europene de Justitie
Avocat Florin IRIMIA
In exercitarea rolului sau de interpret al normelor de drept comunitare, instanta europeana si-a exprimat recent pozitia asupra utilizarii bilantului pentru verificarea nivelului capacitatii financiare a ofertantilor la o procedura de atribuire a unui contract de achizitie publica. Astfel, sesizata cu intrebari preliminare de catre o instanta din Ungaria, prin decizia pronuntata in data de 18.10.2012 in cauza C-218/11, Curtea Europeana de Justitie (CJUE) a adus precizari importante cu privire la interpretarea art. 44 si 47 din Directiva 2004/18/CE.
In speta, o autoritate contractanta maghiara a initiat o procedura de tip licitatie restransa pentru o achizitie de lucrari. Pentru a verifica capacitatea financiara a candidatilor, s-a stabilit cerinta minima de calificare conform careia ofertantii nu puteau avea mai mult de un exercitiu financiar negativ in ultimii trei ani.
Aceasta conditie nu putea fi indeplinita de o filiala din Ungaria a unui grup german care, in baza unei conventii cu societatea mama, era obligata sa ii transfere acesteia toate beneficiile, chiar si daca bilantul devenea astfel negativ (fapt permis de legea germana si interzis de legea maghiara). In opinia filialei grupului german, cerinta economica in cauza este in mod indirect discriminatorie, defavorizand operatorii economici care sunt supusi in tara lor de origine unor reguli contabile diferite de cele din tara in care se afla autoritatea contractanta.
Judecatorul maghiar, sesizat cu verificarea cerintei de calificare in cauza, considerata discriminatorie de filiala societatii germane, a adresat Curtii Europene intrebari preliminare prin care solicita interpretarea art. 44 si 47 ale directivei privind achizitiile publice in ceea ce priveste nivelul minim al capacitatii financiare.
Intrebarile adresate de instanta maghiara au vizat, in esenta, urmatoarele aspecte:
1) Autoritatea contractanta are dreptul de a fixa nivelul minimal al capacitatii economice prin raportare la un singur indicator al unui document contabil (bilantul)? 2) In caz de raspsuns afirmativ, indicatorul ales (rezultatul financiar) al carui nivel difera in functie de legislatia contabila a fiecarui Stat raspunde exigentei art. 44 par. 2 din directiva ? 3) Este suficient, pentru a tine cont de diferentele legislative existente intre statele membre, ca autoritatea contractanta sa garanteze posibilitatea de a se apela la resurse externe (art. 47 par. 2 din directiva) sau este necesar sa se permita posibilitatea demonstrarii capacitatii economica intr-o alta maniera (art. 47 par. 5 din directiva)?
In raspuns la primele doua intrebari, Curtea a considerat ca, in conformitate cu art. 44 par. 2, primul alineat din directiva, o autoritate contractanta este indreptatita sa solicite un nivel minim al capacitatii economice si financiare in conformitate cu art. 47 din directiva care, la par. 1, lit. b) prevede ca, pentru verificarea capacitatii economice si financiare se poate solicita operatorilor economici prezentarea bilantului. Nivelul minim al capacitatii economice si financiare nu poate fi insa stabilit prin raportare la bilant in general ci prin verificarea anumitor elemente ale acestuia.
Alegerea acestor elemente este lasata la libera apreciere a autoritatilor contractante, spre deosebire de art. 48 din directiva care limiteaza posibilitatea de formulare a criteriilor privind capacitatea tehnica si profesionala.
Aceasta libertate de alegere nu este insa nelimitata, nivelul minim solicitat pentru capacitatea economica si financiara trebuie sa fie stabilit in functie de obiectul achizitiei publice. Plecand de la aceasta regula generala, elementele din bilant alese pentru verificarea capacitatii economice si financiare trebuie sa fie adaptate la importanta achizitiei in sensul in care reprezinta, in mod obiectiv, un indice pozitiv in ceea ce priveste o baza economica si financiara suficienta pentru indeplinirea contractului de achizitie publica.
Curtea a retinut ca, desi pot exista divergente intre legislatiile nationale in ceea ce priveste un anumit element al bilantului, dispozitiile directivei 2004/18 permit solicitarea unei anumite referinte care sa dovedeasca capacitatea economica si financiara, chiar daca anumiti operatori economici nu sunt in masura sa prezinte repectiva referinta din cauza legislatiei proprii. Astfel, o asemenea cerinta nu poate fi considerata, in sine, ca fiind discriminatorie. Curtea concluzioneaza ca dispozitiile directivei 18 din 2004 (art. 44 par. 2 si art. 47 par. 1, lit. b) trebuie interpretate in sensul in care autoritatile contractante pot solicita indeplinirea unei anumite cerinte de calificare privind situatia economica si financiara prin raportare la unul sau mai multe elemente ale bilantului, sub conditia respectarii principiului proportionalitatii. O anumita cerinta de calificare nu va putea, in principiu, sa fie considerata ca fiind restrictiva pentru simplul motiv ca exista anumite divergente in legislatiile nationale cu privire la elementul din bilant care sta la baza verificarii respectarii cerintei in cauza.
In ceea ce priveste raspunsul la cea de-a treia intrebare, Curtea Europeana de Justitie confirma ca dispozitiile art. 47 par. 2 din directiva 2004/18 permit unui operator economic care se afla in imposibilitate de a indeplini singur cerinta privind capacitatea economica si financiara de a utiliza capacitatea unei alte entitati care se angajeaza sa-i puna la dispozitie resursele necesare.
]]>Acordul-cadru: soluţia achiziţiilor repetitive
Ec. Ecaterina Milica DOBROTĂ
Acordul-cadru, prin caracteristicile sale, ar trebui să fie de un real ajutor achizitorilor publici. Cu toate acestea, încă are multe necunoscute pentru unii, ridicând destule semne de întrebare: Ce e acordul- cadru? Când se poate folosi? Care sunt avantajele? Pentru ce fel de achiziţii se poate încheia? Ce clauze trebuie să cuprindă acordul? Prin ce diferă de procedurile “clasice” ? Problematica “acordul-cadru” o găsim tratată în OUG nr. 34/2006, la capitolul 4, după toate procedurile, ca o modalitate specială de atribuire a contractului de achiziţie publică. Deşi în ordonanţă are aceeaşi „vârstă” cu procedurilor consacrate, acordul-cadru se utilizează pe o scară destul de redusă, vis-a-vis de beneficiile ce le-ar putea produce. Art.3 lit.b) din OUG nr.34/2006 ne defineşte acordul – cadru drept o înţelegere scrisă “intervenită între una sau mai multe autorităţi contractante şi unul sau mai mulţi operatori economici, al cărei scop este stabilirea elementelor/condiţiilor esenţiale care vor guverna contractele de achiziţie publică ce urmează a fi atribuite într-o perioadă dată, în mod special în ceea ce priveşte preţul şi, după caz, cantităţile avute în vedere”. De ce să apelăm la acordul-cadru? În cazul în care necesitatea autorităţii contractante are un caracter repetitiv, prevăzut cu limite minimale şi maximale pentru o perioadă determinată, de până la 4 ani, o soluţie comodă şi la îndemână ar fi aplicarea acestui tip de procedură specială de achiziţie publică. Acordul-cadru va permite autorităţilor contractante atribuirea de contracte subsecvente, în funcţie de necesităţile concrete ale autorităţilor contractante, în perioada de timp pentru care a fost încheiat respectivul acord. Prin această modalitate de achiziţionare, autoritatea, stabilindu-şi nişte limite de contractare, va elimina stresul iniţierii unei noi proceduri pentru cantităţile suplimentare. Înţelegerea scrisă dintre părţi va conţine elementele esenţiale ce vor sta la baza contractelor subsecvente, fără articole specifice unui contract, cum ar fi preţul total ori durata efectivă de execuţie a prestaţiei. Un alt element specific este dat de posibilitatea semnării acordul-cadru, fără ca autoritarea să deţină resursele necesare achiziţionării. Nemaifiind condiţionată de existenţa efectivă a banilor în cont, autoritatea poate iniţia procedura în orice moment, fără teama încălcării art. 93 alin. (2) din HG nr.925/2006 „Autoritatea contractantă nu are dreptul să întârzie încheierea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru cu mai mult de 7 zile calendaristice de la expirarea termenelor prevăzute la art. 205 din ordonanţa de urgenţă din motive imputabile acesteia.” Ţinând cont de acest avantaj principal, se poate demara procedura chiar din prima lună a anului, impunându-se doar identificarea sursei de finanţare, nu şi a resursei. Printre achiziţiile repetitive, cărora li se pretează o modalitate specială de atribuire, ar fi: rechizitele, medicamentele, serviciile de deszăpezire, combustibilul, alimentele. Dar şi lucrările pot face obiectul unui acord. De exemplu, renovarea unui cămin studenţesc. Ori asfaltarea străzilor dintr-un oraş. Se pot încheia contracte subsecvente doar pentru un anumit număr de camere ce trebuie renovate sau, în celălalt caz, pentru un număr de străzi supuse asfaltării. Cum va proceda autoritatea contractantă pentru a beneficia de avantajele acordului- cadru? Acordul-cadru este indisolubil legat de o procedură de atribuire. De regulă, se aplică fie licitaţie deschisă, fie licitaţie restrânsă. Dacă valoarea estimată este sub pragul de la art. 124 din OUG nr. 34/2006 se poate recurge şi la o cerere de oferte. Documentaţia de atribuire va avea doar câteva elemente noi, faţă de procedurile clasice. Dintre noutăţi amintesc: înscrierea modalităţii de atribuire- acord cadru, durata acordului, intervalul de timp/ frecvenţa la care se vor semna contractele subsecvente. În loc de cantitate fixă va trebui să precizeze un nivel minim şi maxim, aferent întregului acord-cadru. De asemenea, documentaţia de atribuire va conţine şi estimări ale cantităţilor minime şi maxime care ar putea face obiectul unui singur contract subsecvent dintre cele care urmează să fie atribuite pe durata acordului-cadru. Cerinţele minime de calificare se vor raporta la valoarea estimată a celui mai mare contract subsecvent care se anticipează că va fi atribuit pe durata acordului-cadru (art. 65 lit.f) din HG nr. 925/2006). Referitor la cerinţe, să nu uităm noile precizări ale OUG nr. 77/2012 de modificare a OUG nr. 34/2006: „art.33 alin. (3) Cerinţele de calificare […] care se regăsesc în caietul de sarcini […] şi care nu sunt preluate în fişa de date/invitaţia de participare/anunţul de participare, sunt considerate clauze nescrise.” Modul de aplicare a acordului-cadru îl vom desluşi prezentând următorul exemplu: o autoritate contractantă are nevoie de servicii deszăpezire şi întreţinere drumuri în perioada iernii. Nu poate stabili cu exactitate numărul total de ore de funcţionare a utilajelor şi nici numărului utilajelor. Statistic, s-a constatat că cel puţin din luna noiembrie şi până în martie se formează polei iar drumurile trebuie curăţate de gheaţă. În condiţiile unor ierni sărace în precipitaţii ar fi nevoie de minim 4 utilaje multifuncţionale pentru deszăpezire şi combatere a poleiului şi 3 autobasculante. Iar pentru cantităţi abundente de zăpada s-ar impune contractarea a 20 utilaje multifuncţionale şi 10 autobasculante. Într-un contract având clauze ferme ce trebuie respectate, nu se pot înscrie valori fluctuante. Necunoscând cantităţile exacte, se va apela la încheierea unei înţelegeri preliminare – acordul cadru, ce va fi urmat de semnarea unor contracte, ori de câte ori este nevoie, funcţie de necesităţile ivite. La semnarea acordului-cadru nu e obligatoriu ca autoritatea să dispună de resursele necesare plăţii întregului acord-cadru. Doar la semnarea fiecărui contract subsecvent trebuie să deţină suma aferentă contractului. Pentru o astfel de achiziţie, procedura se poate iniţia chiar din luna mai. Timp de 6 luni se pot rezolva toate problemele procedurale: publicare documentaţie, evaluare, contestare. La finalul lunii octombrie se va putea semna acordul-cadru. Din aceste considerente rezidă una din diferenţele dintre procedurile clasice şi cea specială: în loc de contract, iniţial se va încheia un acord cadru. În baza lui se vor atribui contractele subsecvente. În speţa dată, pentru o eficientă deszăpezire, ar fi necesară încheierea acordului-cadru cu un număr suficient de operatori economici. Legislaţia din domeniu ne ajută în acest sens: „În cazul în care autoritatea contractantă încheie acordul-cadru cu mai mulţi operatori economici, numărul acestora nu poate fi mai mic de 3, în măsura în care există un număr suficient de operatori economici care au îndeplinit criteriile de calificare şi selecţie şi care au prezentat oferte admisibile.” – art. 148 OUG nr. 34/2006. Cum se calculează valoarea estimată a unui acord-cadru? Răspunsul este dat de art. 31 din OUG nr. 34/2006: „În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să încheie un acord-cadru, atunci valoarea estimată se consideră a fi valoarea maximă estimată, fără TVA, a tuturor contractelor de achiziţie publică ce se anticipează că vor fi atribuite în baza acordului-cadru respectiv, pe întreaga sa durată.” Pentru ce durată se poate încheia acordul? Conform art. 144 din OUG nr. 34/2006 “(1) Autoritatea contractantă nu are dreptul de a stabili ca durata unui acord-cadru să depăşească mai mult de 4 ani, decât în cazuri excepţionale şi pe care le poate justifica în special prin obiectul specific al contractelor ce urmează a fi atribuite în baza acordului-cadru respectiv. (2) Contractele care se atribuie în baza unui acord-cadru nu pot fi încheiate decât între autoritatea/autorităţile contractante şi operatorul/operatorii economici, care sunt parte a acordului respectiv.” În exemplul dat, pentru a nu mai iniţia an de an procedura servicii deszăpezire, se poate încheia un acord pe maxim 4 ani, urmând ca în perioada de iarnă, lunar, de exemplu, să fie semnat câte un contract. Ce se întâmplă dacă au depus oferte 4 operatori economici şi doar 2 au oferte admisibile? Actul normativ ne permite să mergem mai departe doar cu doi, întrucât se specifică „în măsura în care există un număr suficient de operatori economici care au îndeplinit criteriile de calificare şi selecţie şi care au prezentat oferte admisibile.” La fel se va proceda şi dacă au fost depuse doar două oferte sau chiar una. Pentru utilizarea eficientă a fondurilor, în vederea atribuirii fiecărui contract subsecvent, autoritatea contractantă poate opta pentru reluarea competiţiei, în cazul unui acord încheiat cu mai mulţi operatori econimici. Bineînţeles că şi aceste informaţii vor fi introduse în documentaţia de atribuire: număr operatori economici ce vor fi selectaţi, opţiunea de reluare a competiţiei. Cum se calculează garanţia de participare la o astfel de procedură? Cuantumul garanţiei de participare se va stabili funcţie de valoarea estimată a întregului acord-cadru (art. 85 lit. a) din HG nr. 925/2006), dar ţinând cont şi de noutăţile introduse de OUG nr. 77/2012 la art. 43^1 alin. 2 lit. a). E obligatorie achiziţionarea cantităţii minime? Părerile par a fi împărţite, tocmai pentru că prevederile legale nu menţionează, expres, nimic în acest sens. Unii specialişti susţin ideea că nu este obligatorie achiziţionarea cantităţilor minime, fiind de acord cu punctul de vedere publicat de ANRMAP, pe www.anrmap.ro, unde a fost postată următoarea problemă „Posibilitatea de a nu achiziţiona cantitatea minimă prevăzută” şi răspunsul aferent: „În conformitate cu prevederile art. 3 lit. b) din OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare, acordul-cadru este înţelegerea scrisă între una sau mai multe autorităţi contractante şi unul sau mai mulţi operatori economici, al cărui scop este stabilirea elementelor/condiţiilor esenţiale care vor guverna contractele de achiziţie publică ce urmează a fi atribuite într-o perioadă dată, în mod special în ceea ce priveşte preţul şi, după caz, cantităţile avute în vedere. Totodată, precizăm faptul că, legislaţia nu prevede o limită a cantităţilor care urmează să facă obiectul contractelor subsecvente aferente unui acord cadru. Este adevărat că prevederile art. 66 lit. e) din HG nr. 925/2006, privind normele de aplicare ale OUG nr. 34/2006, impun autorităţilor contractante ca în cadrul documentaţiei de atribuire să precizeze „estimări ale cantităţilor minime şi maxime care ar putea fi solicitate pe durata întregului acord-cadru”. Precizăm în acest context că această prevedere are rolul exclusiv de a asigura informarea cât mai completă a operatorilor economici cu privire la posibila anvergură a acordului-cadru şi, implicit, a contractelor subsecvente acestuia. Acordul-cadru nu reprezintă un angajament ferm al autorităţii contractante, astfel încât condiţiile minime/maxime vor rămâne numai la nivel de estimări, nereprezentând limite fixe. Pe cale de consecinţă, în măsura în care autoritatea contractantă, pe parcursul derulării acordului cadru respectiv constată că nu îi mai este necesară o anumită cantitate, fie ea minimă dintr-un produs, sau doar un anumit produs ce a făcut obiectul ofertării, ţinând cont de cele de mai sus, aceasta are posibilitatea legală de a nu-l mai achiziţiona.” Din păcate, punctul de vedere, în formă dată, nu poate fi decât o interpretare oficioasă dată de ANRMAP, având doar rolul de a ghida prin hăţişul legislativ. Referitor la întrebarea privind obligativitatea, alţi practicieni sunt de părere că ar fi obligatorie achiziţionarea cantităţilor minime. Considerentele, pentru care subscriu acestei idei, le prezint în continuare. Iniţierea oricărei proceduri de achiziţie are la bază o necesitate a autorităţii contractante. Aceasta fiind şi raţiunea întocmirii programului anual al achiziţiilor: înscrierea tuturor posibilelor achiziţii dintr-un an. Cumulând toate trebuinţele dintr-o instituţie, se stabileşte necesarul pentru un anumit produs ori serviciu. Luăm cazul cel mai frecvent întâlnit: cartuş pentru imprimantă. Autoritatea îşi va stabili un minim minimorum de cartuşe, pentru a face faţă celui mai pesimist buget. Totodată îşi stabileşte un maxim ce e posibil a-l achiziţiona, dacă va avea suficiente resurse şi pentru evenimente imprevizibile ce ar solicita un număr mai mare de imprimări. Pornind de la cantităţile minime şi maxime, fiecare operator economic va şti să-şi formuleze propunerea financiară. Pentru strategia de ofertare importantă ar fi, de fapt, valoarea minimă. Funcţie de aceasta va obţine un preţ unitar cât mai bun. E ştiut faptul că achiziţionarea unui număr cât mai mare de cartuşe duce la scăderea preţului, în urma negocierii dintre operatorul economic şi producător. Operatorul „bate palma” cu furnizorul său pentru un anumit preţ, numai în condiţiile comandării a cel puţin X bucăţi. Astfel, ofertantul îşi va putea realiza un plan de afaceri profitabil, mai ales dacă se va derula un acord pe o durată de 2 ani. Se pare că punctul de vedere al ANRMAP ar spune altceva: „condiţiile minime/maxime vor rămâne numai la nivel de estimări, nereprezentând limite fixe. […] în măsura în care autoritatea contractantă […] constată că nu îi mai este necesară o anumită cantitate, fie ea minimă dintr-un produs, sau doar un anumit produs ce a făcut obiectul ofertării […] aceasta are posibilitatea legală de a nu-l mai achiziţiona”. În aceste condiţii, dacă nu se va mai achiziţiona nici măcar minimul declarat, ofertantul nu va mai beneficia de acelaşi preţ de la furnizor iar la rândul lui nu va fi în stare să susţină preţul declarat în acordul-cadru. De asemenea, se observă că prin interpretarea “acesta are posibilitatea legală de a nu-l mai achiziţiona”, se permite chiar nesemnarea niciunui contract subsecvent. Ne punem firesc o serie de întrebări: Care mai este necesitatea autorităţii, stabilită iniţial? De ce se mai estimează cantităţile minime? Pentru astfel de cazuri nu ar fi trebuit introdusă şi pentru ofertant o posibiliate a prezentării de preţuri diferenţiate funcţie de opţiunea autorităţii de a diminua minimul cantitativ? În lipsa unei clauze suspensive stipulate în acordul-cadru, autoritatea contractantă nu riscă să plătească daune agentului economic prejudiciat? Dacă propunerea financiară are rol de angajament juridic, iar autoritatea are libertatea de nerespectare a clauzelor, o asemenea interpretare (neachiziţionare produs) nu ar fi de natură să permită un compartiment abuziv din partea autorităţii contractante? Care sunt limitările acordului-cadru? Bineînţeles că legislaţia în domeniu conţine şi reguli prohibitive pentru utilizarea acordului-cadru (art. 65 din HG nr.925/2006): “În sensul prevederilor art. 143 din ordonanţa de urgenţă, autoritatea contractantă: a) nu are dreptul de a încheia acorduri-cadru cu o durată mai mare de 4 ani decât în cazuri excepţionale şi pe care le poate justifica doar prin obiectul specific al contractelor subsecvente ce urmează să fie atribuite în baza acordului-cadru respectiv; b) nu are dreptul de a atribui contracte subsecvente care au ca obiect prestaţii de altă natură decât cele stabilite prin acordul-cadru; c) nu are dreptul de a încheia acorduri-cadru pe baza cărora se pot atribui contracte subsecvente de tipuri sau natură diferite unele faţă de altele; d) nu are dreptul de a încheia contracte subsecvente decât cu operatorul/operatorii economic/economici semnatar/semnatari al/ai acordului-cadru şi numai pe baza regulilor şi condiţiilor prevăzute în respectivul acord; e) nu are dreptul de a atribui contracte subsecvente în numele şi pentru o altă autoritate contractantă care nu este parte în acordul-cadru respectiv decât în cazul în care are calitatea de unitate de achiziţii centralizate conform prevederilor art. 22 din ordonanţa de urgenţă; f) fără a aduce atingere prevederilor art. 31 din ordonanţa de urgenţă, are obligaţia de a impune condiţii minime de calificare care să se raporteze cel mult la valoarea estimată a celui mai mare contract subsecvent care se anticipează că va fi atribuit pe durata acordului-cadru; g) nu are dreptul de a atribui contracte subsecvente a căror valoare cumulată este mai mare decât o valoare a cărei depăşire ar conduce la eludarea aplicării acelor prevederi ale ordonanţei de urgenţă care instituie obligaţii ale autorităţii contractante în raport cu anumite praguri valorice.”
]]>PPPs in the European Union. Guidelines for Romania?
Articol publicat in Romanian Journal of Society and Politics (iunie 2012)
Abstract Several starting points could be used in an analysis on the possible routes for developing Public-Private Partnership1 (henceforth PPP) projects in Romania, regarded as an alternative financing mechanism for public infrastructure. This paper follows a “classic” approach, with a focus on the pros and cons of the Public-Private Partnership concept, legal forms met in the European acquis, the Eurostat view on such projects in terms of the statistical classification of assets, financing and policy directions in the European Union and lessons learnt for practitioners in Romania, while taking into account the recent developments of the PPP market in the European Union. Clik aici pt articol…
]]>Decembrie – luna programării achiziţiilor pentru noul an
Ec. Ecaterina Milica DOBROTĂ