Cartea Verde a Parteneriatului Public-Privat

SCPA Ceparu si Irimia

In data de 15 noiembrie 2005, Comisia Europeana a publicat Comunicatul privind PPP si dreptul comunitar privind achizitiile publice si al concesiunilor sub forma unui document  intitulat Cartea Verde – privind parteneriatele public private, contractele de achizitie publica si contractele de concesiune.

Aceasta analizeaza fenomenul  PPP in ceea ce priveste dreptul comunitar privind achizitiile publice si al concesiunilor intrucat, potrivit legislatiei comunitare, nu exista un sistem specific care reglementeaza parteneriatele public-private si care trebuie preluat prin legislatie specifica de catre statele member ale Uniunii.

Parteneriatele public-private,  sunt calificate la nivel generic tot drept “contracte de achizitii publice”, cu toate ca intre formele de achizitie publica propriu zisa si contracte incheiate in sistem de parteneriat public privat exista importante deosebiri .

In lumina acestei calificari, acestora le sunt aplicabile si se considera ca trebuie sa se supuna directivelor care reglementeaza procedurile de atribuire a contractelor de achizitii.

Cu alte cuvinte, toate contractele in care un organism public decide atribuirea unui serviciu sau a unei lucrari si care implica o activitate economica a unei terte parti, aceste raporturi trebuie sa fie examinate in lumina normelor si principiilor din Tratatul CE, si trebuie in special sa respecte, principiile de transparenta, egalitate de tratament, proportionalitate si recunoastere reciproca.

Scopul elaborarii Cartii Verzi de catre Comisia Europeana, a fost acela de a explora modul in care legislatia privind achizitiile publice se aplica la diferitele forme de PPP in statele membre  in curs de dezvoltare, pentru a evalua daca este nevoie sa se clarifice, sa se completeze sau sa  se imbunatateasca actualul cadru legal la nivel European si de a descrie, prin urmare, modul in care normele si principiile care decurg din legislatia comunitara privind contractele publice si concesiunile trebuie  aplicate atunci cand un partener privat este selectat.

Dezvoltarea parteneriatului public-privat

Parteneriatul pe termen lung sau Parteneriatul Public-Privat (“PPP”) nu este definit la nivel comunitar.

In general, termenul se refera la forme de cooperare intre autoritatile publice si lumea afacerilor, care urmaresc sa asigure finantarea, constructia, renovarea, managementul sau intretinerea unei infrastructuri sau furnizarea unui serviciu.

Elementele care caracterizeaza in mod normal parteneriatele public private sunt:

• durata relativ lunga si care implica cooperarea intre partenerul public si partenerul privat privind diferite aspecte ale unui proiect planificat.

•  metoda de finantare a proiectului, in parte din sectorul privat, uneori prin intermediul unor aranjamente complexe intre diferitii actori de pe piata economica. Cu toate acestea, fondurile publice – in unele cazuri destul de substantiale – pot fi adaugate la fonduri private.

• rolul important al operatorului economic, care participa in diferite etape ale proiectului (proiectare, executie, implementare, finantare). Partenerul publie se concentreaza in principal pe stabilirea obiectivelor care trebuie atinse in materie de interes public, calitatea serviciilor furnizate si politica de preturi. Acesta isi asuma totodata responsabilitatea pentru monitorizarea respectarii acestor obiective.

• distributia riscurilor intre partenerul public si partenerul privat, la care riscurile in general suportate de catre sectorul public sunt transferate. Cu toate acestea, un PPP nu inseamna neaparat ca partenerul privat isi asuma toate riscurile, sau ponderea majora a riscurilor legate de proiect. Distributia exacta a riscului este determinat de la caz la caz, in functie de capacitatea fiecareia dintre partile implicate pentru a evalua, de a controla de a face fata acestui risc.

In ultimii ani, fenomenul PPP si-a facut loc in multe domenii  din sfera de aplicare a sectorului public. Aceasta recurgere sporita la PPP se poate explica avand in vedere constrangerile bugetare cu care se confrunta statele membre. El raspunde unei nevoi de finantare privata pentru sectorul public.

O alta explicatie a aplicarii tot mai sporite la nivel European a PPP este dorinta de a beneficia cat mai mult in viata publica de know-how-ul si metodele de lucru ale sectorului privat.

Dezvoltarea PPP este, de asemenea, o parte a modificarii mai generale a rolului statului in economie, care trece de la un rol de operator direct la una de organizator, de reglementare si de operator.

Autoritatile publice ale statelor membre recurg de multe ori la PPP pentru a intreprinde  mai ales proiecte de infrastructura,  in sectoare cum ar fi transporturile, sanatatea publica, educatie si securitatea nationala.

La nivel European, este  recunoscut faptul ca recurgerea la PPP ar putea ajuta  statele membre in finalizarea retelelor de transport trans-europene, proiect care s-a intarziat foarte mult  fata de calendarul initial stabilit, in principal din cauza lipsei de finantare la nivelul statelor membre.

Ca parte a initiativei pentru crestere economica, Consiliul a aprobat o serie de masuri menite sa mareasca investitiile in infrastructura retelei de transport trans-europene si, de asemenea, in domeniile de inovare, cercetare si dezvoltare, in principal, prin forme de PPP.

Cu toate acestea, desi este adevarat ca o cooperare intre sectoarele public si privat poate oferi avantaje economice care sa permita executarea unui proiect si sa indeplineasca obiectivele de interes public,  recurgerea la PPP nu poate fi prezentata ca o solutie miracol.

Experienta europeana arata ca, pentru fiecare proiect, este necesar sa se evalueze daca optiunea de parteneriat ofera un real avantaj in comparatie cu alte optiuni, cum ar fi incheierea unui contract de achizitie publica traditional.

Provocarea pentru piata interna de a facilita dezvoltarea de PPP-uri in conditii de concurenta efectiva si claritate juridica.

Dreptul comunitar nu prevede nicio regula speciala referitoare la fenomenul de PPP.

Ramane totusi adevarat ca orice act  prin care o entitate publica incredinteaza furnizarea unei activitati economice unei terte parti trebuie sa fie examinata  in lumina normelor si principiilor care rezulta din Tratat, in special in ceea ce priveste principiile libertatii de stabilire si a libertatii de a presta servicii (articolele 43 si 49 din Tratatul CE), care cuprind, in special, principiile de transparenta, egalitate de tratament, proportionalitate si recunoastere reciproca.

Aceste directive vizeaza in principal protejarea intereselor operatorilor economici stabiliti intr-un stat membru care doresc sa ofere bunuri sau servicii autoritatilor contractante stabilite intr-un alt stat membru pentru a evita in special riscul ca “preferinta” sa fie acordata ofertantilor sau candidatilor nationali. Normele aplicabile la selectarea unui partener privat deriva in primul rand din definitia relatiei contractuale dintre partenerul public si cel privat.

In conformitate cu legislatia comunitara secundara, orice contract cu titlu oneros, incheiat intre o autoritate contractanta si un operator, care au ca obiect executarea unei lucrari sau prestarea de servicii, este desemnat ca fiind “public”.

Contractul de “concesiune” este definit ca un contract de acelasi tip ca un contract de achizitii publice, cu exceptia faptului ca echivalentul pentru lucrarile care urmeaza sa fie efectuate sau pentru serviciile care urmeaza sa fie prestate consta fie exclusiv  din dreptul de a exploata constructia sau serviciul, fie din  acest drept insotit de o plata numita “redeventa”.

Evaluarea acestor elemente din definitie trebuie sa se faca in asa fel incat sa se asigure ca directiva nu este lipsita de efecte practice. De exemplu, in mod similar, natura pecuniara a contractului in cauza nu implica in mod necesar  plata doar a unui  pret de catre partenerul public, ea se poate constitui in orice alta forma de compensatie economica.

Cadrul legislativ care reglementeaza alegerea partenerului privat a fost, prin urmare, obiectul unei coordonari comunitare la mai multe niveluri si grade de intensitate, cu o mare varietate de abordari la nivel national, chiar daca orice proiect care implica acordarea de sarcini catre un tert este reglementat de o baza minima de principii care decurg din articolele 43-49 din Tratatul CE. Comisia a luat deja initiativa in conformitate cu legislatia privind achizitiile publice sa se confrunte cu fenomenul PPP.

In anul 2000, aceasta a publicat o comunicare interpretativa privind concesiunile si legile privind achizitiile publice comunitare, in care a definit, pe baza normelor si principiilor derivate din tratat si legislatia aplicabila secundara, contururile conceptului de concesiune in dreptul comunitar si obligatiile ce revin autoritatilor publice la selectarea operatorilor economici carora le sunt atribuite contract de concesiune. In plus, noi directive a Parlamentului European si a Consiliului concepute pentru modernizarea si simplificarea cadrului legislativ comunitar, stabilesc o procedura de atribuire inovatoare conceputa in principal pentru a satisface caracteristicile specifice de atribuire de “contracte deosebit de complexe”, si  deci, a anumitor forme de  PPP.

Aceasta noua procedura este cea a  “dialogului competitiv”. Ea permite autoritatilor publice de a purta discutii cu operatorii interesati  in scopul de a identifica cele mai bune solutii adaptate nevoilor lor.

Publicarea unei carti verzi este, de asemenea, una dintre actiunile planificate in cadrul initiativei europene pentru crestere.

Carte verde distinge intre:

• PPP de natura pur contractuala, in care parteneriatul dintre sectorul public si cel privat se bazeaza numai pe legaturile contractuale, si

• PPP de natura institutionala, care  implica cooperarea intre sectorul public si cel privat, in cadrul unei entitati juridice distincte.

PARTENERIATELE PUBLIC-PRIVATE  pur contractuale

Termenul “PPP pur contractual” se refera la un parteneriat bazat exclusiv pe legaturile contractuale intre diferiţi actori.

Acesta acopera o varietate de situatii, cand una sau mai  multe sarcini de magnitudine mai mare sau mai mica sunt atribuite partenerului privat, si care pot include proiectarea, finanţarea, executarea, renovarea sau exploatarea unei lucrari sau serviciu.

In acest context, unul dintre modelele cele mai cunoscute, denumita modelul “concesiv”, se caracterizeaza prin legatura directa care exista intre partenerul privat si utilizatorului final: partenerul privat ofera un serviciu public, sub controlul partenerului public.

O alta caracteristica este metoda de remunerare pentru contractor – in comun, ce consta din taxele percepute de la utilizatorii serviciului, daca este necesar, completate de subvenţii din partea autoritaţilor publice.

In alte tipuri de situatii, partenerul privat este invitat sa realizeze si sa administreze  o infrastructura pentru autoritatea publica (de exemplu, o scoala, un spital, o infrastructura de transport). Remuneratia pentru partenerul privat nu ia forma unor taxe platite de utilizatorii de lucrari sau de serviciu, ci de plaţi regulate de catre partenerul public. Aceste plaţi pot fi fixe, dar poate fi de asemenea calculat intr-un mod variabil, pe baza, de exemplu, de disponibilitatea unor lucrari sau servicii conexe, sau chiar nivelul de utilizare a lucrarilor.

Parteneriatul public privat pur contractual – achizitie publica

Modalitatea de atribuire a contractelor de achizitii publice de lucrari sau de servicii, definita ca fiind prioritara, rezulta din prevederile directivelor comunitare prin care s-au stabilit norme detaliate de publicitate si de participare. Autoritatea contractanta trebuie sa aiba in mod normal, posibilitatea de a recurge la procedura licitatiei deschise sau restransa pentru a alege partenerul sau privat.

Cu titlu de exceptie, in anumite conditii, se poate recurge la procedura negocierii.

Aceasta derogare este de natura sa acopere exclusiv situatiile exceptionale in care exista o incertitudine, a priori, in ceea ce priveste natura sau amploarea lucrarilor care urmeaza sa fie efectuate.

De la adoptarea Directivei 2004/18/CE, o noua procedura cunoscuta sub numele de “dialog competitiv” se poate aplica atunci cand se atribuie contracte deosebit de complexe. Procedura dialogului competitiv este permisa  in cazurile in care autoritatea contractanta este in incapacitatea obiectiva de a defini mijloacele tehnice care ar satisface cel mai bine nevoilor si obiectivelor sale, sau, in cazurile in care este in incapacitatea obiectiva de a defini  regimul juridic aplicabil si/sau financiar a unui proiect.

Aceasta noua procedura permite autoritatilor contractante de a deschide un dialog cu candidatii, in scopul de a identifica solutii capabile sa satisfaca aceste nevoi. La sfarsitul acestui dialog, candidatii vor fi invitati sa depuna oferte finale pe baza solutiei sau solutiilor identificate in cursul dialogului. Aceste oferte trebuie sa contina toate elementele solicitate si necesare pentru realizarea proiectului.

Autoritatile contractante trebuie sa evalueze ofertele pe baza criteriilor de atribuire anterior stabilite. Ofertantul care a prezentat oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic poate fi invitat sa clarifice unele aspecte din ea, cu conditia de a nu avea ca efect modificarea elementelor fundamentale ale ofertei, de incalcare a principiilor liberei concurentei sau discriminarea operatorilor economici.

Parteneriatul public privat pur contractual –concesiune

Exista cateva dispozitii de drept derivat care coordoneaza procedurile de atribuire a contractelor de achizitii desemnate ca fiind contracte de concesiune in dreptul comunitar.

In cazul concesiunilor de lucrari, exista numai anumite obligatii cum ar fi cea de publicitate, menite sa asigure o concurenta prealabila intre operatorii interesati, si o obligatie in ceea ce priveste termenul minim de primire a cererilor.

Autoritatile contractante sunt apoi libere sa decida modul in care urmeaza a selecta partenerul privat cu respectarea principiilor si normelor din Tratat.

Comisia Europeana considera ca normele care rezulta din dispozitiile din Tratat pot fi rezumate in urmatoarele obligatii: de stabilire a normelor aplicabile de selectie a partenerului privat, publicitatea adecvata a intentiei de a acorda o concesiune. Stabilirea  normelor  care reglementeaza  procedura de selectie pentru a fi in masura sa monitorizeze impartialitatea pe tot parcursul procedurii, introducerea unei concurente reale intre operatorii cu un interes potential si/sau care pot garanta finalizarea sarcinilor in cauza, cu respectarea principiului egalitatii de tratament a tuturor participantilor pe parcursul procedurii.

Anumite practici, unde sectorul privat are posibilitatea de a lua initiativa intr-un proiect PPP,  au fost  dezvoltate in unele state membre.

In acordurile de acest tip, operatorii economici pot formula o propunere detaliata pentru un proiect, in general in domeniul constructiilor si managementul infrastructurii, iar in unele cazuri, la invitatia autoritatii publice.

Astfel de practici fac posibil sa se constate vointa operatorilor economici de a investi in anumite proiecte.

Acestea incurajeaza, de asemenea, ca acestia sa dezvolte sau sa aplice solutii tehnice inovatoare, adaptate la nevoile specifice ale autoritatii contractante.

Faptul ca un proiect de utilitate publica provine dintr-o initiativa privata nu schimba natura contractelor incheiate intre autoritatile contractante si operatorii economici.

Pentru a face sistemul atractiv, statele membre au incercat sa ofere unele stimulente pentru asa numitii initiatori.

Cadrul contractual al proiectului

Prevederile contractuale care reglementeaza faza de punere in aplicare a PPP sunt in primul rand cele ale legislatiei nationale. Cu toate acestea, clauzele contractuale trebuie sa respecte, de asemenea normele comunitare relevante si, in special principiile egalitatii de tratament si transparentei.

Acest lucru implica in special faptul ca documentele descriptive trebuie sa formuleze in mod clar conditiile si termenii de executare a contractului, astfel incat candidatii pentru parteneriat sa le poata  interpreta  in acelasi mod si sa le ia in considerare atunci cand isi pregatesc ofertele. In plus, aceste termene si conditii de performanta nu trebuie sa aiba vreun  impact direct sau indirect discriminatoriu sau sa actioneze ca o bariera nejustificata a libertatii de a presta servicii sau de stabilire.

Succesul unui PPP depinde intr-o mare masura de un cadru contractual cuprinzator pentru proiect, precum si de definirea optima a elementelor care vor reglementa punerea sa in aplicare. In acest context, evaluarea corespunzatoare si distributia optima a riscurilor intre sectoarele public si privat, in functie de capacitatea lor sa-si asume aceste riscuri, este cruciala.

De asemenea, importante sunt mecanismele de evaluare a performantelor a titularului de PPP in mod regulat.

In acest context, principiul transparentei presupune ca elementele folosite pentru a evalua si distribui riscurile, precum si pentru a evalua performanta, sa fie comunicate in documentele descriptive, astfel incat ofertantii sa le poata lua in considerare la pregatirea ofertelor. Totodata, perioada in care partenerul privat va efectua executarea unei lucrari sau a unui serviciu trebuie sa fie stabilit in functie de necesitatea de a garanta stabilitatea economica si financiara a unui proiect.

Din moment ce acestea se refera la o intindere mare in timp, relatiile PPP trebuie sa fie capabile sa evolueze in concordanta cu schimbarile mediului macro-economic sau tehnologic, si in conformitate cu cerintele de interes general.

Astfel, documentele descriptive pot prevedea clauze de ajustare automata, cum ar fi clauzele de indexare a preturilor, sau sa prevada circumstantele in care tarifele practicate pot fi revizuite. Ele pot stipula, de asemenea, clauzele de revizuire, cu conditia ca acestea sa identifice cu precizie circumstantele si conditiile in care ar putea fi facute ajustari ale relatiei contractuale. Cu toate acestea, astfel de clauze trebuie sa fie intotdeauna suficient de clare pentru a permite operatorilor economici sa le interpreteze in acelasi mod in timpul fazei de selectie a partenerului.

In general, modificarile facute in cursul executarii unui PPP, in cazul in care nu sunt cuprinse in caietul de sarcini, de obicei, au efectul de a pune sub semnul intrebarii principiul egalitatii de tratament a operatorilor economici. Astfel de modificari nereglementate sunt, asadar, acceptabile numai in cazul in care sunt necesare ca o circumstanta neprevazuta, sau in cazul in care acestea sunt justificate din motive de ordine publica, siguranta publica sau sanatate publica.

Subcontractarea anumitor parti din contract

In principiu, partenerii privati sunt liberi sa subcontracteze o parte sau chiar totalitatea unui contract de achizitii publice sau o concesiune. Cu toate acestea, trebuie amintit ca, in caz de atribuire a contractelor de achizitii publice, ofertantilor li se cere sa indice, in ofertele lor, partea din contract pe care intentioneaza sa o subcontracteze unor terte parti. In cazul concesionarilor de lucrari publice a caror valoare depaseste 5 milioane EUR, autoritatea contractanta poate solicita concesionarului  sa atribuie contracte, reprezentand un procent minim de 30% din valoarea totala a lucrarilor care fac obiectul contractului de concesiune, unor terti.

PARTENERIATUL PUBLIC PRIVAT de natura institutionala

In sensul Cartii verzi, PPP de natura institutionala implica constituirea unei entitati distinct detinute in comun de catre partenerul public si partenerul privat.

Societatea in comun, prin urmare, are sarcina de a asigura realizarea unei lucrari sau unui serviciu de interes public.

In statele membre, autoritatile publice, uneori, au recurs la astfel de structuri, in special pentru a administra serviciile publice la nivel local (de exemplu, pentru serviciile de alimentare cu apa sau servicii de colectare a deseurilor).

O cooperare directa intre partenerul public si partenerul privat intr-o entitate cu personalitate juridica, permite partenerului public de a mentine un grad relativ ridicat de control asupra derularii proiectului, care se poate adapta in timp, in functie de circumstante.

De asemenea, permite partenerului public de a dezvolta propria sa experienta de functionare a serviciului in cauza, in timp ce recurgere la sprijinul si experienta unui partener privat.

Un PPP de natura institutionala poate fi pus in aplicare, fie prin crearea unei entitati detinute in comun de catre sectorul public si sectorul privat, fie de catre sectorul privat care preia controlul asupra unei intreprinderi publice deja existente.

]]>