Avocat Florin IRIMIA
Implicarea Comisiei Europene in respectarea regulilor aplicabile in materia atribuirii contractelor de achizitie publica
Avocat Florin IRIMIA
Unul din cele mai importante roluri ale Comisiei Europene este acela de control, de supraveghere a respectarii Tratatelor. In materie de achizitii publice, acest rol este indeplinit cu succes. Drept dovada, va propun sa analizam cateva exemple concrete de demersuri pe care le intreprinde Comisia Europeana.
1. Comisia europeana a anuntat ca va sesiza Curtea de Justitie a Comunitatii Europene pentru nerespectarea regulilor comunitare ale dreptului achizitiilor publice prin atribuirea unui contract de servicii juridice de mai multe milioane de euro.
In fapt, Ministerul Transporturilor slovac a reziliat un contract de achizitie publica avand ca obiect prestarea de servicii de consultanta si asistenta juridica, deoarece nu era satisfacut de activitatea prestatorului serviciilor in cauza.
Ulterior, ministerul a acordat unui alt contractant un nou contract de servicii juridice de o valoare de 19,6 milioane de euro printr-o procedura de negociere neconcurentiala.
Autoritatile slovace au justificat utilizarea procedurii in cauza prin urgenta si circumstante imprevizibile. Astfel, s-a motivat ca era nevoie rapid de servicii juridice pentru a avansa constructia mai multor tronsoane de autostrada in Slovacia. Aceasta motivare nu a fost insa acceptata de catre Comisie, aceasta apreciind ca „circumstantele erau previzibile si imputabile autoritatii contractante”.
2. O alta situatie care a atras sesizarea CJCE a fost cea a atribuirii, de catre o provincie olandeza a unui contract de achizitie publica de furnizare si gestiune a aparatelor de cafea in cadrul unei cereri de oferte organizata la nivel european.
In primul rand, autoritatea contractanta a cerut ofertantilor sa furnizeze produse care sa poarte o certificare anume. Pentru Comisia Europeana, chiar daca s-a precizat ca sunt acceptate certificari echivalente, provincia olandeza nu a precizat criterii de fond care sa permita ofertantilor sa aprecieze daca o anumita certificare este echivalenta cu cea solicitata, situatie care nu permite respectarea principiului transparentei.
In al doilea rand, pentru selectia ofertantilor, autoritatea contractanta a solicitat ofertantilor sa indice masurile adoptate pentru a contribui la stabilitate pe pieta vanzarii de cafea. Pentru Comisie, acest obiectiv are ca simplu rol informarea autoritatii contractante cu privire la politica comerciala a operatorilor economici, nefiind in niciun caz in masura sa demonstreze capacitatea ofertantilor de a indeplini contractul. Mai mult, criteriile pe baza carora autoritatea contractanta urma sa evalueze aceste informatii nu au fost comunicate candidatilor.
In ultimul rand, un factor de evaluare a ofertelor acorda un punctaj suplimentar ofertantilor care propuneau ingrediente avand o certificare specifica sau echivalenta. In opinia Comisiei, o autoritate contractanta nu are dreptul sa utilizeze un astfel de factor de evaluare deoarece „o certificare nu reprezinta un criteriu de natura sa determine oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic”.
3. Pe langa sesizarea Curtii de Justitie a Comunitatii Europene, rolul de gardian al tratatelor comunitare pe care il exercita Comisia Europeana se manifesta si prin comunicatele prin care aceasta institutie reaminteste statelor membre UE lipsa masurilor de remediere a unor incalcari constatate anterior.
Spre exemplu, un astfel de comunicat priveste un contract de amenajare a teritoriului incheiat de catre orasul York din Marea Britanie fara respectarea regulilor de publicitate si de concurenta. Pentru Comisie, acest contract reprezinta o concesiune de lucrari publice care ar fi trebuit atribuit, in conformitate cu directiva privind achizitiile publice in vigoare in acea perioada (Directiva 93/37/CEE), dupa publicarea unui anunt de participare in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene si ca urmare a derularii unei proceduri de atribuire competitive. Desi Marea Britanie a recunoscut in final ca acea conventie reprezinta o concesiune de lucrari, nicio masura suficienta si adecvata nu a fost adoptata pentru a garanta ca incheierea viitoarelor contracte de amenajare a teritoriului va fi conforma cu regulile comunitare aplicabile.
Un alt comunicat al Comisiei se refera la situatia Greciei care nu a respectat decizia pronuntata de CJCE in cauza C-481/06. Prin aceasta decizie s-a constatat neconformitatea cu reglementarea comunitara a legislatiei elene care permite utilizarea unei proceduri neconcurentiale si lipsite de publicitate pentru atribuirea unui contract de achizitie publica de furnizare a anumitor materiale medicale.
In aceeasi situatie de neexecutare a unor decizii ale CJCE, se afla si Italia. Una dintre decizii, pronuntata in data de 18 iulie 2007, se referea la atribuirea unor concesiuni de servicii pentru organizare de pariuri de curse de cai. Cealalta decizie, emisa in 13 septembrie 2007 se referea la contracte de servicii pentru tratarea deseurilor urbane.
In prima speta, mai mult de 300 de concesiuni au fost reinnoite fara organizarea unor proceduri concurentiale. CJCE a retinut ca Italia a incalcat principiul general al transparentei si obligatia de a garanta un nivel de publicitate adecvat. Desi o lege a fost adoptata pentru a se opera reinnoirea in cadrul unei proceduri concurentiale, totusi, nicio masura concreta nu a fost luata ulterior.
In ceea de-a doua speta, aceleasi incalcari au fost constatate cu privire la atribuirea unor contracte de servicii pentru tratarea deseurilor urbane. Pentru autoritatile italiene, in scopul evitarii intreruperii serviciului public, autoritatile contractante nu pot anula aceste proceduri fara sa fi lansat in prealabil o procedura de cerere de oferta si sa fi atribuit un nou contract. Totusi, nicio procedura de atribuire nu a fost initiata dupa decizia CJCE.
In consecinta, Comisia Europeana a transmis avize motivate Statului italian inainte de a sesiza CJCE si a solicita sanctionarea prin aplicarea unei amenzi sau a unor penalitati de intarziere.
]]>Masuri de incurajare a participarii IMM-urilor la procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica
Avocat Florin IRIMIA
Conform unui nou studiu intitulat “Evaluation of SMEs’acces to public procurement markets in the EU”, datand din septembrie 2010 si publicat de catre Comisia Europeana, intreprinderile mici si mijlocii (IMM) nu castiga suficiente contracte de achizitie publica prin raportare la ponderea pe care o detin in economia europeana.
Desi aceste societati devin parte in aproximativ 60% din contractele finantate din bani publici, acestea nu reprezinta decat 34% din valoarea totala a contractelor incheiate pe teritoriul Uniunii Europene.
Totusi, mentioneaza Comisia Europeana, situatia s-a ameliorat in ultima perioada in toate statele membre. Aceasta imbunatatire se datoreaza modificarii legislatiilor interne si a practicilor autoritatilor contractante. Spre exemplu, impartirea pe loturi a contractelor avand valori importante constituie un factor important al cresterii numarului de contracte castigate de IMM-uri.
Raportul releva, de asemenea, anumite masuri pe care autoritatile contractante si statele membre sunt incurajate sa le puna in practica pentru a sprijini si mai mult IMM-urile: simplificarea depunerii documentelor administrative sau ameliorarea difuzarii informatiilor referitoare la incheierea contractelor de achizitie publica.
]]>Procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice pe rolul instantelor de judecata- studii de caz
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de achizitii publice
Trebuie recunoscut faptul ca, urmare a experientei acumulate, Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor (CNSC) emite in prezent decizii care, in mare parte, sunt fundamentate corect in fapt si in drept. Astfel, spre deosebire de multe instante de judecata care nu au dobandit inca suficienta experienta in solutionarea litigiilor in materie de achizitii publice, se poate sustine ca CNSC isi indeplineste rolul pentru care a fost creat, respectiv acela de organism specializat in solutionarea contestatiilor.
Dar cum orice regula are exceptiile sale, CNSC emite si numeroase decizii expuse criticilor. O posibila scuza a acestei situatii o reprezinta numarul important de contestatii pe care trebuie sa le solutioneze Consiliul si termenul scurt de solutionare impus de legiuitor. Exista insa situatii in care graba emiterii unei decizii nu se justifica, cu atat mai mult cu cat risca sa afecteze considerabil calitatea actului de justitie. Un exemplu relevant in acest sens il vom prezenta in randurile care urmeaza.
In fapt, o comuna a organizat o procedura de licitatie deschisa pentru atribuirea un contract de achizitie publica de lucrari.
Documentatia de atribuire a fost contestata de un operator economic care a criticat atat anumite cerinte minime de calificare cat si modalitatea de stabilire a factorilor de evaluare.
Avand in vedere dispozitiile art. 199 alin. (3) din OUG nr. 34/2006 care interzic modificarea factorilor de evaluare pe parcursul derularii procedurii de atribuire, contestatorul a solicitat anularea procedurii de atribuire, ca unica masura de remediere posibila.
In ziua imediat urmatoare depunerii contestatiei, autoritatea contractanta a comunicat CNSC si societatii contestatoare adoptarea anumitor masuri de remediere constand in eliminarea cerintelor minime de calificare contestate si in precizarea unei metodologii de punctare a factorilor de evaluare.
Dupa numai doua zile de la comunicarea acestor modificari ale documentatiei de atribuire, CNSC a respins contestatia formulata ca ramasa fara obiect. In motivarea deciziei, Consiliul retine lapidar ca prin masurile de remediere „necontestate” documentatia de atribuire a fost modificata, motiv pentru care contestatia depusa a ramas fara obiect.
Consideram ca prin aceasta decizie, Consiliul a incalcat principiul contradictorialitatii si al dreptului la aparare, astfel cum vom demonstra in continuare.
Potrivit art. 2563 din OUG nr. 34/2006, «După primirea unei contestaţii, autoritatea contractantă are dreptul de a adopta măsurile de remediere pe care le consideră necesare ca urmare a contestaţiei respective. Orice astfel de măsuri trebuie comunicate contestatorului, celorlalţi operatori economici implicaţi în procedura de atribuire, precum şi Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau primei instanţe de judecată, nu mai târziu de o zi lucrătoare de la data adoptării acestora.
(2) În situaţia în care contestatorul consideră că măsurile adoptate sunt suficiente pentru remedierea actelor invocate ca fiind nelegale, acesta va trimite Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau primei instanţe de judecată şi autorităţii contractante o notificare de renunţare la contestaţie. În acest caz, autoritatea contractantă nu mai are obligaţia de a comunica punctul său de vedere potrivit dispoziţiilor art. 274 ».
Din aceste dispozitii legale rezulta dreptul autoritatii contractante de a remedia, ca urmare a unei contestatii, actele atacate. In cazul in care aceste masuri sunt considerate ca fiind suficiente de catre contestator, acesta va transmite Consiliului si autoritatii contractante o cerere de renuntare la contestatie.
Prin urmare, numai in masura in care operatorul economic contestator este de acord cu masurile de remediere, acesta are dreptul de a renunta la cererile formulate in fata Consiliului sau a instantei de judecata.
In aceste conditii, in speta, Consiliul avea obligatia sa se asigure ca societatea contestatoare considera masurile de remediere adoptate de catre autoritatea contractanta ca fiind suficiente si sa verifice daca operatorul economic intentioneaza sa renunte la contestatie.
Insa, fara sa solicite opinia contestatorului cu privire la masurile de remediere adoptate, CNSC emite decizia atacata la mai putin de 3 zile dupa data depunerii contestatiei.
Procedand astfel, Consiliul a incalcat atat dispozitiile art. 2563 din OUG nr. 34/2006 sus-mentionate, cat si principiul contradictorialitatii si al dreptului la aparare. In aceste conditii, societatea contestatoare a fost privata de dreptul de a-si exprima pozitia in raport cu modificarile operate de autoritatea contractanta asupra documentatiei de atribuire.
Mai mult, desi nu trecusera decat 2 zile din momentul publicarii, Consiliului sustine in decizie ca masurile de remediere nu au fost contestate, motiv pentru care sunt valabile si lasa fara obiect contestatia. Prin aceasta afirmatie, CNSC ignora dispozitiile art. 256² din OUG nr. 34/2006 conform carora actele in cauza puteau fi contestate in termen de 5 zile de la data luarii la cunostinta, respectiv pana la o data ulterioara emiterii deciziei. Astfel, numai dupa expirarea termenului in cauza si dupa o prealabila verificare, Consiliul putea afirma ca masurile de remediere nu au fost contestate. De altfel, in chiar ziua emiterii deciziei, operatorul economic a contestat pe cale separata masurile adoptate de autoritatea contractanta.
Prin decizia emisa, Consiliul a respins contestatia pe baza de exceptie, fara sa puna in discutia niciunea dintre parti exceptia lipsei de obiect invocata din oficiu. In acest fel, CNSC a incalcat in mod flagrant principiul contradictorialitatii consacrat atat de dreptul comun (Codul de procedura civila) cat si de art. 269 din OUG nr. 34/2006.
Contradictorialitatea consta in posibilitatea conferita de lege partilor de a discuta si combate orice element de fapt si de drept al procesului civil. Acest principiu domina intreaga activitate de solutionare a litigiului.
Principiul contradictorialitatii impune cerinta ca nici o masura sa nu fie dispusa de instanta inainte ca aceasta sa fie pusa in discutia partilor.
Instanta trebuie sa asigure partilor posibilitatea de a-si sustine si argumenta dovezile, de a invoca probe, de a cunoaste dovezile solicitate de adversar, de a ridica si cunoaste exceptiile de procedura.
Orice exceptie invocata intrerupe, de regula, cercetarea fondului actiunii pana la rezolvarea sa. Astfel, art.137 alin.1 din Codul de procedura civila dispune ca:” instanta se va pronunta mai intai asupra exceptiilor de procedura, precum si asupra celor de fond, care fac de prisos, in totul sau in parte, cercetarea in fond a pricinii”.
Prin urmare, dispozitiile procedurale de mai sus, obliga instanta ca, o data invocata o exceptie sa o solutioneze. De regula, aceasta trebuie rezolvata cu prioritate, inainte de a se intra in fondul cauzei sau imediat dupa invocarea ei.
Procedural, instanta in fata careia a fost ridicata o exceptie sau care ridica o exceptie din oficiu, in primul rand trebuie sa o aduca la cunostinta partilor din proces, caci efectele specifice admiterii exceptiilor fac din ele imprejurari esentiale pentru solutionarea pricinii.
Desi procedura de solutionare a contestatiilor este esentialmente scrisa, consideram ca acest aspect nu trebuie in niciun caz sa conduca la nesocotirea principiului contradictorialitatii.
Astfel, in speta, Consiliul avea obligatia sa puna in discutia partilor exceptia lipsei de obiect invocata din oficiu. Aceasta obligatie nu a fost insa respectata, fapt care a condus la incalcarea principiului contradictorialitatii si, implicit, la nesocotirea dreptului la aparare al societatii contestatoare.
Observam din prezentarea acestei spete ca, solutionarea cu celeritate a unei contestatii, desi benefica pentru derularea rapida a procedurii de atribuire, poate conduce la solutii care sunt in contradictie cu principiile de drept si regulile comune de procedura.
]]>Solutionarea contestatiilor in lumina noilor prevederi legale (II)
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de achizitii publice
Am discutat in articolul anterior despre modalitatea de clacul a termenului de contestatie si despre introducerea unei “taxe” de solutionare a contestatiilor. In cele ce urmeaza, vom aborda o alta noutate ale carei consecinte grave nu au fost, foarte probabil, avute in vedere de legiuitor.
Posibilitatea incheierii contractului dupa emiterea deciziei CNSC sau a sentintei Tribunalului
Ca urmare a adoptarii OUG nr. 76/2010, autoritatea contractanta are dreptul de a incheia contractul de achizitie publica ulterior pronuntarii deciziei CNSC sau a hotararii prin care se solutioneaza contestatia in prima instanta.
In redactarea anterioara a OUG nr. 34/2006, se prevedea imposibilitatea incheierii contractului pana la solutionarea irevocabila a contestatiilor formulate impotriva procedurii de atribuire.
Noua masura, desi favorabila autoritatilor contractante si desfasurarii cu celeritate a procedurilor de atribuire, este de natura sa aduca atingere dreptului la aparare si ingradeste accesul la justitie al operatorilor economici.
Astfel, in situatia in care se va admite plangerea impotriva unei decizii CNSC sau recursul declarat impotriva hotararii Tribunalului care a solutionat contestatia in prima instanta, iar contractul de achizitie publica a fost deja incheiat, va fi imposibila adoptarea unor masuri de remediere eficiente.
Pentru a ilustra cat mai bine aceasta deficienta a noii masuri, va propun sa luam ca exemplu ipotetic contestatia depusa de un operator economic impotriva respingerii ofertei sale de participare la procedura de atribuire. Prin contestatie, acesta va solicita Consiliului sau Tribunalului reevaluarea ofertelor depuse, inclusiv a ofertei sale pe care o considera admisibila.
Sa presupunem ca aceasta contestatie va fi respinsa in prima instanta iar autoritatea contractanta va semna contractul de achizitie publica. Ulterior, ca urmare a admiterii recursului impotriva deciziei, respectiv a hotararii de respingere a contestatiei, Curtea de Apel va constata ca rezultatul procedurii de atribuire este nelegal. Avand insa in vedere ca, prin incheierea contractului, procedura de atribuire s-a finalizat, nu se va mai putea dispune insa reevaluarea ofertelor. In acest caz, contestatorul nu va mai avea deschisa decat calea solicitarii de despagubiri sau a anularii contractului, in conditiile restricitive prevazute de OUG nr. 34/2006.
In concluzie, introducerea dreptului de semnare a contractului dupa solutionarea contestatiei in prima instanta, conduce la imposibilitatea restabilirii legalitatii, in sensul dispunerii unor masuri de remediere eficiente.
O alta critica care poate fi formulata referitor la acesta modificare legislativa se refera la modalitatea in care aceasta a fost exprimata. Astfel, se mentioneaza ca « autoritatea contractantă are dreptul de a încheia contractul numai după pronunţarea deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau după pronunţarea hotărârii în primă instanţă, dar nu înainte de expirarea termenelor de aşteptare ».
Observam ca textul de lege face referire la momentul pronuntarii deciziei CNSC sau a hotararii primei instante, iar nu la momentul comunicarii acesteia. Aceasta exprimare este eronata, in masura in care data luarii la cunostinta a deciziei CNSC sau a hotararii de fond este data la care partile in litigiu receptioneaza decizia sau hotararea in cauza, data care nu corespunde cu momentul pronuntarii, existand un decalaj de timp (in special in cazul hotararilor judecatoresti).
In practica, daca in cazul hotararilor judecatoresti este posibila aflarea solutiei consultand condica sedintei de judecata (a doua zi de la pronuntare), in cazul deciziilor CNSC, continutul deciziei nu poate fi cunoscut decat in momentul comunicarii acesteia sau prin consultarea paginii de internet a Consiliului, exclusiv in prima zi a fiecarei sapatamani.
Prin urmare, s-ar impune reformularea textului de lege in sensul mentionarii posibilitatii de incheiere a contractului dupa luarea la cunostinta a deciziei CNSC sau a hotararii primei instante.
De asemenea, din continutul art. 256 indice 3 din OUG nr. 34/2006, astfel cum acesta a fost modificat, reiese ca autoritatea contractanta poate incheia contractul dupa respingerea contestatiei “dar nu inainte de expirarea termenelor de asteptare”. O intrebare fireasca pe care o formulam citind textul de lege este urmatoarea: cum se calculeaza aceste termene de asteptare? de la data pronuntarii deciziei CNSC sau a hotararii primei instante sau de la data comunicarii rezultatului procedurii?
Sa presupunem ca in data de 01.09.2010 a fost comunicat rezultatul procedurii de atribuire iar termenul de asteptare inainte de semnarea contractului de achizitie publica este de 6 zile. Impotriva acestui rezultat s-a formulat contestatie in data de 05.09.2010. In data de 20.09.2010, CNSC pronunta decizia de respingere a contestatiei, decizie comunicata autoritatii contractante in data de 22.09.2010. Intrebare : poate semna autoritatea contractanta contractul de achizitie publica cu ofertantul declarat castigator ?
Aplicand dispozitiile art. 205 din OUG nr. 34/2006, calculam termenul de asteptare de la momentul comunicarii rezultatului procedurii. In situatia in care nu s-ar fi depus contestatie (care suspenda incheierea contractului), termenul de asteptare ar fi expirat in data de 06.09.2010, in data de 07.09.2010 fiind posibila semnarea contractului de achizitie publica. Prin urmare, la data depunerii contestatiei (05.09.2010), mai ramasese o zi din termenul de asteptare. Daca adaugam aceasta zi la data de 20.09.2010 (data pronuntarii deciziei CNSC), rezulta ca termenul de asteptare se implineste in data de 21.09.2010. Prin urmare, in data de 22.09.2010 (data primirii deciziei CNSC), autoritatea contractanta poate incheia contractul de achiztie publica.
In situatia in care contestatorul a primit decizia CNSC in aceeasi zi cu autoritatea contractanta sau ulterior, acesta nu va mai avea nici macar timpul necesar pentru formularea unei cereri de supendare a procedurii de atribuire, pentru a evita incheierea contractului.
Oricum, chiar si in cazul in care termenul de asteptare ar fi mai lung (daca depunerea contestatiei are loc imediat dupa comunicarea rezultatului procedurii de atribuire), este putin probabil ca acesta sa fie suficient pentru obtinerea in instanta a unei deciziii de suspendare a procedurii de atribuire.
In aceste conditii in care este aproape imposibila evitarea incheierii contractului de achizitie publica, decizia CNSC sau a instantei de fond vor « pecetlui » rezultatul procedurii de atribuire, chiar si daca acesta este nelegal. Astfel, ofertantul care a formulat contestatie, se vede practic lipsit de un grad de jurisdictie in masura in care formularea recursului va avea ca unica finalitate pregatirea unei eventuale actiuni in despagubiri, fara posibilitatea reluarii procedurii de atribuire prin reevaluarea ofertelor.
Prin urmare, aplicarea noilor prevederi ale art. 256 indice 3 din OUG nr. 34/2006 poate conduce la imposibilitatea restabilirii legalitatii in situatia in care procedura de atribuire s-a desfasurat in mod necorespunzator, rezultatul acesteia ramanand valabil.
O alta consecinta negativa a posibilitatii incheierii contractului dupa solutionarea contestatiilor in prima instanta poate fi aceea a obligarii autoritataii contractante la plata de despagubiri catre ofertantul care era indreptatit sa obtina atribuirea contractului de achizitie publica. In aceasta situatie in care autoritatea contractanta va plati atat pretul contractului ofertantului declarat in mod nelegal castigator, cat si despagubiri ofertantului neindreptatit, este evindenta incalcarea flagranta a principiului utilizarii eficiente a fondurilor publice.
In concluzie, desi prin modificarea dispozitiilor art. 256 indice 3 din OUG nr. 34/2006, legiuitorul a urmarit urgentarea finalizarii procedurilor de atribuire, mijlocul ales nu este cel mai indicat, consecintele negative fiind mult mai grave decat beneficiul urmarit.
Este adevarat ca solutionarea irevocabila a litigiilor in materie de achizitii publice este de lunga durata si a condus in repetate randuri la intarzierea finalizarii unor investitii urgente si chiar la pierderea fondurilor (inclusiv europene) destinate acestora. Insa, evitarea acestor situatii s-ar fi realizat prin simpla aplicare a dispozitiilor OUG nr. 34/2006 referitoare la solutionarea cu celeritate a litigiilor in materie de achizitie publica.
In practica, desi sunt prevazute termene de judecata scurte, incarcatura instantelor de judecata nu permite respectarea acestora. Totusi, aceasta deficienta de organizare a sistemului judiciar romanesc nu trebuia in niciun caz remediata prin introducerea unor prevederi legale care aduc o grava atingere celor mai importante principii juridice : liberul acces la justitie, dreptul la un proces echitabil, dublul grad de jurisdictie.
]]>Solutionarea contestatiilor in lumina noilor prevederi legale (I)
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de Achizitii publice
Drept o noua dovada a incoerentei legislative specifice tarii noastre, OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii s-a modificat din nou, dupa ce a suferit deja nu mai putin de sapte revizuiri anterioare. Modificarile au fost operate prin OUG nr. 76/2010, intrata in vigoare incepand cu 2 iulie 2010, data publicarii sale.
Sa incercam insa sa privim aceasta noua modificare dintr-un punct de vedere optimist, ca fiind o concretizare a intentiei legiuitorului roman de a ameliora actele normative in vigoare, de a le armoniza cu legislatia europeana si de a le adapta practicii in domeniu.
Trecem peste tardivitatea adoptarii acestor modificari de mult anuntate (desi suntem in prezenta unei ordonante de urgenta), trecem si peste faptul ca in speta, ca si in alte multe situatii, executivul a luat locul legislativului (majoritatea modificarilor OUG nr. 34/2006 nu au fost inca aprobate prin lege).
Ne vom opri asupra celor mai importante modificari, asteptate cu mult intere, respectiv cele care privesc modalitatea de solutionare a contestatiilor formulate in procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica.
In cele ce urmeaza va propunem sa analizam daca recenta OUG nr. 76/2010 a ameliorat dispozitiile anterioare referitoare la contestatii sau, dimpotriva, consecintele adoptarii sale vor fi mai degraba negative in acest domeniu. In acest sens, vom aborda succesiv modificarile care, in opinia noastra, vor provoca discutii intense.
1. Termenele de contestatie
Prin redefinirea anumitor termeni utilizati in cuprinsul OUG nr. 34/2006, noile reglementari clarifica anumite situatii care au facut obiectul unor interpretari divergente.
O clarificare utila este oferita cu privire la semnificatia notiune de « zile » si, implicit la calculul termenului exprimat in zile. Astfel, OUG nr. 76/2010 precizeaza ca termenele exprimate in zile incep sa curga de la inceputul primei ore a primei zile a termenului si se incheie la expirarea ultimei ore a ultimei zile. De asemenea, se mentioneaza ca ziua in care a avut loc un eveniment sau s-a realizat un act al autoritatii contractante nu este luata in calcul.
Din aceste dispozitii care nu exceleaza prin claritate, intelegem ca termenele se calculeaza incepand cu prima ora a zilei urmatoare in care a fost emis un act si pana la sfarsitul ultimei ore a ultimei zile.
Desi nu se prevede in mod expres, coroborand art. 256² (care face referire la notiunea de zile) cu art. 3 lit. z) din OUG nr. 34/2006, rezulta ca aceasta modalitate de calcul se aplica si termenelor de contestatie.
Prin urmare, prin exceptie de la regula de drept comun instituita de Codul de procedura civila, in cazul contestatiilor intemeiate pe dispozitiile OUG nr. 34/2006, data limita de depunere se calculeaza astfel : nu se ia in calcul ziua in care in care incepe termenul, insa se va include ziua in care termenul se incheie.
Pana la aceasta modificare, desi au existat pareri diferite, practica le-a pus capat, stabilind ca termenul de depunere a unei contestatii se calculeaza potrivit art. 101 din Codul de procedura civila, fara a se lua in calcul nici ziua in care incepe sa curga termenul si nici ziua in care acesta se incheie. Practic, cand se contesta un act al autoritatii contractante emis in data de 01.08.2010 iar termenul era de 5 zile, data limita de formulare a unei contestatii era inclusiv 07.08.2010.
In prezent, acest termen va fi mai scurt cu o zi, avand in vedere ca se va lua in calcul ziua in care se sfarseste termenul, respectiv data de 06.08.2010.
Este de observat ca aceasta modalitate de calcul a termenelor, stabilita de Regulamentul european (CEE, EURATOM) Nr. 1182/71 al Consiliului din 3 iunie 1971, se coreleaza cu perioadele minime de asteptare de dinaintea semnarii contractelor de achizitie publica. Astfel, potrivit art. 205 din OUG nr. 34/2006, autoritatea contractanta nu are dreptul de a incheia contractul inainte de expirarea unui termen de 6 sau 11 zile (in functie de valoarea estimata a contractului) dupa data comunicarii rezultatului procedurii de atribuire.
2. Instituirea unei « taxe » de solutionare a contestatiilor
O masura mai putin laudabila pe care noua reglementare o aduce consta in introducerea unei penalitati care se aplica operatorului economic a carei contestatie se respinge.
Astfel, potrivit art. 2781 alin. (1) din OUG nr. 34/2006, « În măsura în care Consiliul respinge contestaţia, autoritatea contractantă va reţine contestatorului din garanţia de participare în raport cu valoarea estimată a contractului următoarele sume:
a) între 63.000 lei şi 420.000 lei inclusiv – 1% din această valoare;
b) între 420.001 lei şi 4.200.000 lei inclusiv – 4.200 lei + 0,1% din ceea ce depăşeşte 420.001 lei;
c) între 4.200.001 lei şi 42.000.000 lei inclusiv – 7.980 lei + 0,01% din ceea ce depăşeşte 4.200.001 lei;
d) între 42.000.001 lei şi 420.000.000 lei inclusiv – 11.760 lei + 0,001% din ceea ce depăşeşte 42.000.001 lei;
e) între 420.000.001 lei şi 4.200.000.000 lei inclusiv – 15.540 lei + 0,0001% din ceea ce depăşeşte 420.000.001 lei;
f) peste 4.200.000.001 lei – 19.320 lei + 0,00001% din ceea ce depăşeşte 4.200.000.001 lei ».
In primul rand, trebuie sa recunoastem o oarecare “abilitate” a legiuitorului care, dornic sa limiteze numarul important de contestatii, fara sa insituie in mod direct o taxa judiciara de timbru (interzisa in materie administrativ-jurisdictionala), gaseste o modalitate de a sanctiona contestatorii care nu au castig de cauza.
Desi la o prima vedere pare o masura inteligenta, nu suntem convinsi nici de constitutionalitatea dispozitiei legale in cauza si nici de eficienta acesteia.
Astfel, caracterul de taxa « mascata » al retinerii unei parti din garantia de participare intra in contradictie cu gratuitatea caii administrativ-jurisdictionale.
Dupa cum mentionam intr-un articol anterior, Constitutia Romaniei prevede in mod expres ca procedurile administrativ-jurisdictionale de solutionare a litigiilor sunt facultative si gratuite. Din acest motiv, este imposibila taxarea contestatiilor formulate in fata CNSC, indiferent sub ce forma se realizeaza aceasta. In aceste conditii, suntem convinsi ca invocarea exceptiei de neconstitutionalitate a art. 2781 alin. (1) din OUG nr. 34/2006 nu se va lasa prea mult asteptata, fara sa putem insa sa facem aprecieri in ceea ce priveste modul de solutionare a unei astfel de exceptii de catre Curtea Constitutionala.
Referitor la eficienta sanctiunii pecuniare care se aplica operatorilor economici a caror contestatie nu este admisa, este putin probabil ca noua regula va stopa tendinta accentuata de contestare a procedurilor de atribuire.
In opinia noastra, cuantumul « penalitatii » prevazute de art. 278¹ din OUG nr. 34/2006 nu este suficient de ridicat pentru a descuraja operatorii economici care intentioneaza sa formuleze contestatie, indiferent de buna sau de reaua lor credinta. Mai mult, grila de calcul a sumei care va fi retinuta din garantia de participare este favorabila operatorilor economici care contesta procedurile de atribuire a contractelor cu o valoare estimata ridicata. Astfel, in mod paradoxal, cu cat valoarea contractului este mai mare, cu atat este mai redusa « penalitatea » aplicata contestatorului.
Ce se intampla insa cu contestatiile abuzive indreptate impotriva documentatiei de atribuire sau a altor acte emise anterior depunerii ofertelor de participare ? In aceasta situatie, neexistand o garantie de participare constituita, nu se va retine contestatorului nimic, un eventual abuz de drept ramanand practic nesanctionat. Astfel, desi sunt mai numeroase contestatiile depuse impotriva rezultatului procedurii de atribuire, nu putine sunt cazurile in care contestatiile care vizeaza documentatia de atribuire au condus la blocarea procedurilor sau chiar la anularea acestora.
De asemenea, dintr-o simpla analiza a textului de lege sus-citat, observam o deficienta de exprimare care va conduce, cu siguranta, la interpretari diferite. Astfel, se mentioneaza expres ca se va retine din garantia de participare daca « Consiliul respinge contestatia ». Ce se intampla insa daca instanta este cea care respinge contestatia ? Procedam la o interpretare restrictiva a dispozitiei in cauza si consideram ce se retine din garantia de participare numai si numai daca contestatia a fost solutionata de Consiliu ? Sau interpretam prin analogie si ajungem la concluzia ca, indiferent cine respinge contestatia (Consiliul sau instanta), operatorul economic contestator va fi sanctionat ?
Sa speram ca practica va raspunde rapid la aceste intrebari si nu se va ajunge la situatii care vor naste litigii suplimentare exclusiv cu privire la retinerea partiala a garantiei de participare.
Un alt motiv de critica a noii reguli consta in faptul ca masura sanctionarii are un caracter unilateral si inechitabil, in sensul ca se penalizeaza exclusiv operatorii economici a caror contestatie nu a fost considerata intemeiata de catre Consiliu. Astfel, in situatia admiterii contestatiei, autoritatea contractanta nu va plati nimic contestatorului, desi se constata o culpa a acesteia in derularea procedurii de atribuire. Observam ca, si in aceasta situatie, ne incadram in tendinta legislativa, din ce in ce mai accentuata, de protectie a autoritatilor contractante.
]]>Procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice pe rolul instantelor de judecata- studii de caz
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de Achizitii publice
…. prezentarea unor solutii judiciare, adoptate atat de instante nationale din alte tari europene cu indelungata traditie in materie de achizitii publice dar si la nivelul Curtii de Justitie a Comunitatii Europene.
Subcontractantul nu este parte in contractul de achizitie publica
Printr-o decizie din 23 iulie 2010, Consiliul de Stat francez a amintit anumite reguli referitoare la subcontractare.
In speta, o asociatie sindicala autorizata de agricultori a atribuit un contract de achizitie publica avand ca obiect realizarea unui sistem de irigare pe teritoriul unei comune. In timpul executarii contractului, operatorul economic contractant a reziliat contractul cu unul dintre subcontractantii sai. Acest subcontractant a solicitat autoritatii contractante sa constate, ca o consecinta a rezilierii acordului de subcontractare, nulitatea contractului de achizitie publica.
Ca urmare a lipsei raspunsului autoritatii contractante, care echivaleaza cu o decizie implicita de respingere a cererii, subcontractantul in cauza a sesizat tribunalul administrativ competent si, ulterior, curtea de apel administrativa. Avand in vedere ca ambele instante au respins cererea, subcontractantul s-a adresat Consiliului de Stat.
In opinia inaltilor magistrati «operatorul economic tert fata de un contract administrativ, astfel cum este subcontractantul, nu are posibilitatea sa formuleze o cale de atac impotriva refuzului autoritatii contractante de a sesiza instanta cu o actiune in nulitatea contractului ». Prin urmare, a apreciat Consiliul de Stat, curtea de apel nu a comis o eroare de drept judecand ca cererea sub-contractantului adresata autoritatii contractante nu a creat nicio decizie susceptibila de a face obiectul unei actiuni in instanta. In consecinta, cererea subcontractantului se cuvenea a fi respinsa ca fiind formulata de o persoana fara calitate.
Participarea la o procedura de atribuire organizata de un Stat membru al Uniunii europene
In cauza C74/09 din 15 iulie 2010, Curtea de Justitie a Uniunii europene a oferit anumite precizari privind posibilitatea, pentru un Stat membru, sa impuna anumite conditii suplimentare pentru participarea la o procedura de atribuire a unui contract de achizitie publica.
In speta, o autoritate contractanta din Belgia a lansat o procedura pentru atribuirea unor lucrari de renovare a unui imobil. O asociere temporara de operatori economici germane care a participat la procedura a a depus doua certificate emise de administratia fiscala germana conform carora toate contributiile sociale erau achitate de catre societatile membre ale asocierii. Totusi, acest ofertant nu a prezentat dovada inregistrarii sau a cererii de inregistrare in Registrul situatiilor de excludere din procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica, astfel cum prevedea dreptul belgian.
Ca urmare a unui litigiu, Curtea de justitie a Uniunii europene a apreciat ca dreptul european trebuie interpretat in sensul ca nu se opune unei astfel de cerinte impuse prin dreptul national, « cu conditia ca o astfel de obligatie sa nu impiedice sau sa intarzie participarea operatorilor economici la procedura de atribuire, si nici sa nu conduca la demersuri administrative excesive. De asemenea, cerinta in cauza trebuie sa aiba ca unic scop verificarea calitatilor profesionale ale operatorilor economici ».
Ofertantii trebuie sa aiba toate informatiile asupra factorilor de evaluare
Recent, Consiliul de Stat francez a emis o decizie referitoare la subfactorii de evaluare a ofertelor.
In cauza, o comuna din Franta a lansat o procedura de atribuire pentru constructia unei statii de epurare a apelor. Anuntul de participare mentiona factorii de evaluare a ofertelor si ponderea acestora, precum si subfactorii de evaluare. Un ofertant declarat necastigator a solicitat si a obtinut anularea procedurii de atribuire pe motiv ca autoritatea contractanta nu a publicat ponderea subfactorilor de evaluare.
Consiliul de Stat a precizat ca, « in situatia in care autoritatea contractanta decide, pentru a pune in practica criteriile de evaluare a ofertelor, de a utiliza subcriterii, aceasta trebuie sa aduca la cunostinta ofertantilor ponderea sau ierarhia acestor subcriterii daca, avand in vedere natura si importanta acestora, acestea sunt susceptibile sa exercite o influenta in ceea ce priveste prezentarea ofertelor precum si clasificarea acestora si trebuie, in consecinta, considerati ca si factori de evaluare ».
Prin urmare, Consiliul a apreciat ca judecatorul de fond a procedat in mod corect retinand ca ponderea de 28% a subfactorului « metodologie si adaptare la contextul local » in raport cu factorul« valoare tehnica », trebuia sa fie publicata, avand in vedere importanta deosebita a acestui subfactor.
]]>Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor – instanta paralela?
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de achizitii publice
Multa cerneala s-a varsat deja despre specificul activitatii si rolul Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor (CNSC). Se pare insa ca nu a fost suficienta, de vreme ce au ramas nelamurite inca multe aspecte. Nu ne propunem sa le clarificam definitiv in paginile acestei reviste insa, consideram util sa evidentiem cateva din problemele intalnite in practica. In acest sens, vom proceda la o scurta comparatie intre activitatea administrativ-jurisdictionala a CNSC si cea a instantelor de judecata.
Potrivit Ordonantei de Urgenta a Guvernului nr. 34/2006, CNSC este un organism independent cu activitate administrativ-jurisdictionala, care se supune numai legii si care este independent in adoptarea deciziilor sale. Consiliul este competent sa solutioneze contestatiile formulate in cadrul procedurii de atribuire, inainte de incheierea contractului, prin complete specializate (art. 266 alin. (1) din OUG nr. 34/2006).
Aceleasi caracteristici de independenta, impartialitate le prezinta si instantele de judecata, astfel cum rezulta din prevederile Legii nr. 303/2004 privind statutul judecatorilor si magistratilor.
Aceste asemanari nu transforma insa CNSC in instanta de judecata, avand in vedere ca, potrivit Constitutiei Romaniei, justitia se infaptuieste de Inalta Curte de Casatie si Justitie si de celelalte instante judecatoresti prevazute de lege, respectiv curti de apel, tribunale si judecatorii.
Tot legea fundamentala ne spune ca procedurile administrativ-jurisdictionale de solutionare a litigiilor sunt facultative si gratuite. Acesta este si motivul pentru care este imposibila taxarea contestatiilor formulate in fata CNSC, desi sunt multe voci care solicita acest lucru. Instituirea unei taxe de solutionare a contestatiilor ar fi posibila doar prin modificarea Constitutiei. Spre deosebire, majoritatea actiunilor intentate in fata instantelor judecatoresti sunt supuse taxelor judiciare de timbru, conform Legii nr. 146/1997.
Asupra constitutionalitatii prevederilor din OUG nr. 34/2006 care reglementeaza procedura de solutionare a contestatiilor de catre CNSC, s-a pronuntat in repetate randuri Curtea Constitutionala.
Astfel, prin Decizia nr. 690/2007, curtea a retinut in esenta, ca «instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicţionale nu contravine dispoziţiilor constituţionale atâta timp cât decizia organului administrativ de jurisdicţie poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti», astfel cum este cazul deciziei CNSC care poate face obiectul unei plangeri la curtea de apel competenta. Mai mult, spune Curtea Constitutionala, avand in vedere ca OUG nr. 34/2006 instituie posibilitatea sesizarii alternative a instantei de judecata sau a CNSC, procedura adminstrativ-jurisdictionala ramane facultativa, fapt ce asigura respectarea accesului la justitie.
Astfel cum rezulta cu certitudine atat din textul legii supreme cat si din jurisprudenta Curtii Constitutionale, CNSC nu poate fi o instanta de judecata. Insa, caracterul alternativ, facultativ si gratuit al procedurii de solutionare a contestatiilor, confera legitimitate acestui organism administrativ cu atributii jurisdictionale.
Desi in teorie lucrurile par oarecum clare, in practica situatia se complica atunci cand activitatea CNSC « imprumuta » in parte din caracteristicile procedurilor judiciare.
Acest «imprumut» se justifica, in parte, prin lipsa reglementarii precise a procedurii de solutionare a contestatiilor de catre CNSC. Astfel, avand in vedere ca dispozitiile speciale ale OUG nr. 34/2006 se completeaza cu dreptul comun, CNSC este, deseori, «tentat» sa faca apel la regulile Codului de procedura civila. Tentatia este mai mult decat naturala, in masura in care dispozitiile legii speciale sunt insuficiente pentru acoperirea tuturor situatiilor intalnite in practica, in special a dificultatilor de ordin procedural. Insa, uneori, se ignora faptul ca utilizarea solutiilor oferite de dreptul comun nu este intotdeauna potrivita, tocmai in considerarea caracterului administrativ-jurisdictional al activitatii CNSC. Astfel, exista riscul ca CNSC sa fie transformat in instanta paralela, fapt interzis de Constitutia Romaniei, astfel cum am subliniat anterior.
Pentru ilustrarea utilizarii in exces a regulilor procedurii de drept comun, va expunem cateva exemple intalnite in practica.
1. In cuprinsul unei decizii prin care CNSC si-a declinat competenta de solutionare a contestatiei in favoarea instantei de drept comun (in speta Tribunalul), s-a mentionat ca termen pentru formularea plangerii o perioada de 5 zile de la comunicare. In motivarea acestei mentiuni, CNSC a facut trimitere la dispozitiile art. 158 din Codul de procedura civila potrivit carora «Daca instanta se declara necompetenta, impotriva hotararii se poate exercita recurs in termen de 5 zile de la pronuntare». Aceste prevederi fac vorbire in mod expres de hotarea de declinare de competenta adoptata de o instanta de judecata. Astfel, aplicarea, prin analogie, a acestui termen de 5 zile si plangerii impotriva unei decizii a CNSC, reprezinta un demers eronat, in masura in care CNSC nu este instanta de judecata. Mai mult, se incalca flagrant dispozitiile speciale ale OUG nr. 34/2006 (art. 281) care mentioneaza expres un termen de 10 zile pentru depunerea plangerii impotriva deciziei CNSC, fara a se opera nicio distinctie intre deciziile care solutioneaza constestatiile pe exceptia necompetentei materiale, pe alte exceptii sau pe fond.
2. In continuarea exemplului anterior, aratam ca, in opinia noastra, CNSC nu poate adopta o decizie de declinare a competentei in favoarea unei instante judecatoresti. Astfel, consideram ca CNSC nu poate decat sa respinga ca inadmisibila o contestatie care i-a fost transmisa in mod gresit.
Astfel cum am aratat, hotarea de declinare a competentei nu apartine decat unei instante, in niciun caz unui organism administrativ-jurisdictional. In acest sens este insasi practica CNSC care a considerat ca, nefiind instanta de judecata, nu are posibilitatea sa dispuna sesizarea Curtii Constitutionale cu solutionarea unei exceptii de neconstitutionalitate. De asemenea, CNSC a refuzat, pe aceleasi considerent, transmiterea unei chestiuni prejudiciale Curtii de Justitie a Comunitatii Europene.
Probleme apar si in situatia opusa cand, pe motiv ca procedura in fata CNSC nu este similara cu cea desfasurata inaintea unei instante judecatoresti, sunt incalcate principii juridice esentiale precum cel al contradictorialitatii si al dreptului la aparare.
3. Potrivit dispozitiilor OUG nr. 34/2006, desi procedura de solutionare a contestatiilor este preponderent scrisa, aceasta ar trebui sa se desfasoare «cu respectarea principiilor legalităţii, celerităţii, contradictorialităţii şi a dreptului la apărare » (art. 269 din OUG nr. 34/2006). In practica insa, am intalnit situatii in care intentia legiuitorului nu a fost respectata intocmai.
Un exemplu relevant in acest sens il reprezinta depunerea unei cereri de interventie la o contestatie aflata pe rolul CNSC, cerere care nu se comunica partilor din dosar nici de catre intervenient, nici de catre Consiliu. Potrivit dispozitiilor art. 52 din Codul de procedura civila, instanta se pronunta in prealabil asupra admisibilitatii cererii de interventie, pe care o comunica ulterior partilor. Aceste dispozitii nu sunt aplicate de catre CNSC care, desi admite in principiu cererile de interventie, nu le comunica nici contestatorului si nici autoritatii contractante, incalcand astfel principiile prevazute de art. 269 din OUG nr. 34/2006.
La fel se intampla si in cazul in care punctul de vedere al autoritatii contractante nu este comunicat contestatorului. Astfel, desi intra in obligatia autoritatii contractante sa transmita societatii contestatoare punctul sau de vedere (conform art. 274 alin. (2) din OUG nr. 34/2006), in cazul in care autoritatea nu se conformeaza, CNSC nu verifica daca s-a realizat comunicarea corespunzatoare.
Incalcarea principiului contradictorialitatii poate avea loc, de asemenea, si in situatia in care contestatorul depune precizari la contestatie pe care omite sa le transmita si autoritatii contractante. Mai general, poate fi vorba de orice document care se depune la CNSC si nu se comunica si partii adverse (inscrisuri, puncte de vedere experti, etc.).
Aceasta lipsa de contradictorialitate, specifica procedurilor administrativ-jurisdictionale, nu se regaseste in litigiile desfasurate in fata instantelor de judecata care verifica riguros comunicarea intre parti a documentelor depuse la dosarul cauzei.
4. Un alt element de comparatie intre CNSC si instanta de judecata (in speta Tribunalul, sectia de contencios administrativ) il reprezinta calea de atac impotriva hotararilor adoptate.
Astfel, atat deciziile emise de catre CNSC cat si sentintele pronuntate de catre tribunal pot fi atacate la Curtea de Apel pe raza careia isi are sediul autoritatea contractanta.
Diferente intre caile de atac sunt sesizabile in ce priveste denumirea acestora si termenul de depunere. Astfel, in timp ce deciziile CNSC se ataca cu plangere in termen de 10 zile de la comunicare (art. 281 din OUG nr. 34/2006), sentintele tribunalului sunt susceptibile de recurs, termenul de formulare fiind de 5 zile de la comunicarea catre parti (art. 287 indice 16 din OUG nr. 34/2006). De multe ori, sentintele pronuntate mentioneaza, in mod eronat, ca termen de recurs 15 zile de la comunicare, astfel cum prevad dispozitiile Codului de procedura civila.
In opinia noastra, diferenta in ce priveste termenul de formulare a cailor de atac nu poate fi justificata prin caracterul specific al procedurii administrativ- jurisdictionale. Astfel, consideram ca, pentru egalitate de tratament, s-ar impune ca partea nemultumita de decizia CNSC sau de sentinta tribunalului sa dispuna de acelasi termen pentru depunerea plangerii, respectiv a recursului. In situatia actuala, contestatorul care s-a adresa tribunalului este dezavantajat in raport cu cel care a ales sa sesizeze CNSC.
O alta diferenta intre cele doua proceduri se refera la locul in care se depune plangerea, respectiv recursul. Astfel, in timp ce recursul impotriva sentintei tribunalului se depune chiar la instanta a carei hotarare se ataca, plangerea impotriva deciziei CNSC se depune la Curtea de Apel competenta (pe raza careia isi are sediul autoritatea contractanta). Consideram ca, si in aceasta situatie, ar trebui sa existe o procedura unitara, pentru simplul motiv ca este mai eficienta depunerea recursului la instanta a carei hotarare sa ataca, instanta de fond transmitand instantei de recurs dosarul care a stat la baza pronuntarii sentintei recurate. In cazul deciziei CNSC, avand in vedere ca plangerea se depune la instanta de control judiciar, aceasta trebuie sa solicite Consiliului dosarul in care s-a pronuntat decizia atacata. Inainte de modificarea intervenita prin OUG nr. 143/2008, plangerea se inainta, in mod obligatoriu, direct Consiliului care avea obligatia de a transmite dosarul curtii de apel competente.
Obligatia depunerii plangerii la CNSC a fost inlaturata initial prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 569/2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I nr. 537/2008. Prin aceasta decizie s-a admis exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 281 alin. (1) din OUG nr. 34/2006 si s-a constatat ca obligatia depunerii plangerii numai la CNSC, ca o conditie de acces la justitie, nu poate fi justificata in mod obiectiv si rezonabil.
Prin OUG nr. 143/2008 s-a introdus posibilitatea introducerii alternative a plangerii, atat la Consiliu cat si la intanta competenta. Aceasta posibilitate alternativa a fost eliminata prin OUG nr. 19/2009 care transeaza si stabileste ca plangerea se introduce exclusiv la instanta competenta. Ulterior, in practica a fost intalnita frecvent o consecinta negative a acestor modificari legislative, respective amanarea solutionarii plangerii in cazul in care CNSC nu transmite dosarul pana la primul termen de judecata.
Observam ca diferentierea intre procedura de solutionare a contestatiilor desfasurata in fata CNSC si cea judiciara se realizeaza, de multe ori, in detrimentul partilor implicate in litigiu. Astfel, in anumite situatii (cum ar fi cele referitoare la lipsa comunicarii actelor de la dosar), Consiliul se delimiteaza radical de instantele de judecata, considerand ca nu poate dispune aceleasi masuri. Insa, in alte cazuri, CNSC adopta solutii care sunt de competenta exclusiva a instantelor de judecata (cum ar fi declinarea de competenta).
Consideram ca situatiile exemplificate sunt, in primul rand, consecinta negativa a unei insuficiente reglementari a procedurii de solutionare a contestatiilor pe cale administrativ-jurisdictionala. De asemenea, de vina este si inexistenta unei definitii exacte a specificului activitatii desfasurate de catre CNSC, in comparatie cu cea a instantelor judecatoresti.
In opinia noastra, aceste deficiente legislative care au drept consecinta lipsa de previzibilitate a solutiilor care pot fi adoptate de catre CNSC(in special cele care privesc probleme de ordin procedural) pot fi remediate, intr-o prima etapa, prin unificarea practicii atat la nivelul CNSC cat si la instanta de judecata. Astfel, fara a transforma Consiliul intr-o instanta de judecata, doctrina si practica ar trebui sa precizeze mult mai clar cadrul procedural in care acest organism administrativ-jurisdictional isi desfasoara activitatea.
]]>Procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice pe rolul instantelor de judecata- studii de caz (continuare)
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de achizitii publice
Toata lumea a auzit cel putin o data expresia „preturi de dumping” si multi ii cunosc si semnificatia. Termenul de “dumping” descrie vanzarea de produse sub pretul de productie, de multe ori cu scopul de a elimina alti concurenti de pe piata. Practicarea preturilor de dumping reprezinta o manifestare a concurentei neloiale, si este sanctionata legal in majoritatea statelor de drept.
In domeniul achizitiilor publice, expresia capata un sens aparte, avand in vedere ca operatorii economici care propun preturi de dumping sunt potentiali adjudecatari ai unor contracte finantate de fonduri publice.
La o prima vedere, este in beneficiul autoritatii contractante sa achizitioneze produse, servicii sau lucrari la preturi cat mai reduse, in spiritul respectarii principiului eficientei utilizarii fondurilor publice. Insa, de multe ori, riscurile sunt mai mari decat avantajului unui pret scazut. Astfel, se poate intampla ca ofertantul declarat castigator cu un pret de dumping sa nu poata indeplini in bune conditii obligatiile contractuale, nefiind capabil sa sustina financiar diferenta dintre pretul real al prestatiei sale si pretul scazut pe care l-a ofertat.
Tocmai acoperirea acestui risc de neexecutare l-a avut in vedere legiuitorul prin introducerea notiunii de “pret aparent neobisnuit de scazut” in cuprinsul OUG nr. 34/20006 (art. 202) si HG nr. 925/2006 (art. 361).
Conform acestor dispozitii legale, atunci cand autoritatea contractanta sesizeaza ca pretul unei oferte este neobisnuit de scazut in raport cu valoarea obiectului contractului de achizitie publica (si in mod obligatoriu atunci cand pretul este sub 85% din valoarea estimata), aceasta trebuie sa solicite ofertantului justificari de pret.
Aceste prevederi imperative, desi suficient de clare, nu sunt insa aplicate cu suficienta rigoare de catre autoritatile contractante. Astfel, au existat numeroase cazuri in practica in care a fost desemnat castigator un ofertant care a avut un pret neobisnuit de scazut, fara ca autoritatea contractanta sa-i fi solicitat in prealabil justificarile necesare. In cele ce urmeaza, va propunem spre ilustrarea acestor situatii, un exemplu relevant de incalcare a dispozitiilor art. 202 din OUG nr. 34/2006 de catre o importanta autoritate contractanta.
Intr-o procedura de atribuire a unui contract de reabilitare statie de epurare, unul dintre ofertanti (care a fost declarat castigator) a propus un pret inferior atat in raport de valoarea estimata a contractului de achizitie publica (aproximativ 70%) cat si fata de preturile celorlalti competitori.
Potrivit dispozitiilor art. 36¹ din HG nr. 925/2006, pretul propus de ofertantul in cauza apare ca fiind neobisnuit de scazut in raport cu ceea ce urmeaza a fi executat, fiind inferior pragului de 85% din valoarea estimata a contractului de achizitie publica.
Caracterul neobisnuit de scazut al pretului ofertei castigatoare, in raport cu obiectul contractului era confirmat si de preturile net superioare propuse de catre ceilalti ofertanti participanti la licitatie.
In aceste conditii, in conformitate cu dispozitiile art. 202 din OUG nr. 34/2006, autoritatea contractanta avea obligatia sa solicite justificari ofertantului in cauza.
Sesizand caracterul neobisnuit de scazut al ofertei castigatoare, unul dintre ceilalti ofertanti a formulat contestatie in fata Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor, solicitand sa se verifice daca s-au solicitat justificari de pret.
In mod eronat, Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor a apreciat, insusindu-si punctul de vedere al autoritatii contractante, ca respectarea aceastei obligatii imperative de solicitare a justificarilor nu se impunea in speta, pe motiv ca oferta castigatoare ar fi cuprins deja justificarile necesare.
Astfel cum rezulta din modul de redactare a textului de lege, solicitarea de justificare a pretului neobisnuit de scazut nu reprezinta o masura facultativa, lasata la libera apreciere a autoritatii contractante. Art. 202 din OUG nr. 34/2006 prevede in mod clar ca „autoritatea contractantă are obligatia de a solicita ofertantului, in scris si înainte de a lua o decizie de respingere a acelei oferte, detalii si precizari pe care le considera semnificative cu privire la oferta, precum si de a verifica raspunsurile care justifica pretul respectiv”.
Conform alin. (3) art. 361 din H.G. nr. 925/2006, in scopul efectuarii verificarii caracterului real al preturilor, autoritatea contractanta trebuia sa solicite ofertantului inclusiv documente privind preturile la furnizori, situatia stocurilor de materii prime si materiale, modul de organizare si metodele utilizate in cadrul procesului de lucru, nivelul de salarizare a fortei de munca, performantele si costurile implicate de anumite utilaje sau echipamente de lucru.
In speta, autoritatea contractanta nu a dovedit ca oferta castigatoare cuprindea toate aceste informatii care permit comisiei de evaluare sa aprecieze daca pretul propus este justificat corespunzator. Spre exemplu, nu se poate considera ca indicarea tertilor furnizori intr-un simplu formular echivaleaza cu prezentarea unor oferte de preturi ale acestora.
Prin urmare, obligatia de solicitare a justificarilor de pret ramane valabila, indiferent de continutul ofertei. Numai printr-o analiza temeinica a informatiilor si documentelor transmise de catre ofertant in raspuns la cererea de justificari, autoritatea contractanta poate fi in masura sa verifice veridicitatea pretului ofertat. In cazul in care raspunsul nu este concludent, oferta va fi respinsa ca inacceptabila, in temeiul art. 36 alin. (1) lit. f) din HG nr. 925/2006. Altfel, autoritatea contractanta risca sa desemneze castigator un ofertant care, decis sa castige cu orice pret (chiar si unul neobisnuit de scazut), va fi incapabil sa asigure indeplinirea contractului la parametrii cantitativi si calitativi solicitati prin caietul de sarcini. Aceasta situatie va avea consecinte negative insemnate pentru achizitor: calitate indoielnica a lucrarilor, produselor sau serviciilor achizitionate, rezilierea contractului de achizitie publica, eventuale litigii, organizarea unei noi proceduri, etc. Mai putem vorbi de eficienta utilizarii fondurilor publice in aceasta situatie?
]]>Contestatie impotriva documentatiei de atribuire. Data de la care curge termenul de contestatie. Exceptia tardivitatii – DECIZIE C.N.S.C.
Avocat Florin IRIMIA