Month: November 2013

Posted on

Sistemele de acreditare/certificare a operatorilor economici – o soluție fezabilă? (II)

Expert achizitii publice Gelu CAZAN

În numărul trecut am încercat să aducem în discuție oportunitatea implementării unui sistem unui sistem de acreditare/certificare a operatorilor economici în România, prezentând unele avantaje evidente pe care un astfel de sistem le-ar putea aduce. Pe scurt, acreditarea/certificarea ar avea potențialul de a diminua atât efortul operatorilor economici de a pregăti documentele de calificare pentru fiecare procedură de atribuire în parte, cât și efortul comisiilor de evaluare de a verifica în detaliu fiecare document de calificare al fiecăruia dintre ofertanții participanți la o competiție pentru câștigarea unui contract de achiziție publică.

Pe de altă parte, precizam că implementarea unui sistem de acreditare/certificare al operatorilor economici nu reprezintă în niciun caz un proces facil și că, înainte de a porni un astfel de demers, ar fi necesară o analiză foarte atentă a modului în care sistemul ar trebui să funcționeze. Modelele aplicate în alte țări pot fi utile ca punct de pornire în această analiză, însă informațiile existente pe site-urile relevante sunt adesea insuficiente, multe detalii fiind disponibile numai în limba națională. Cu toate acestea, în acest articol vom încerca să schițăm posibile răspunsuri (sau variante de răspuns) la câteva dintre aspectele asupra cărora ar fi necesare decizii prealabile importante în ceea ce privește eventuala implementare a unui sistem de acreditare/certificare a operatorilor economici.

1. Acreditarea/certificarea operatorilor economici – obligatorie sau opțională?

Uitându-ne ce se întâmplă în alte țări care au implementat astfel de sisteme, putem observa că nu există un șablon urmat în mod identic de statele respective, iar informațiile privind motivația reală pentru care a fost ales un sistem obligatoriu sau un sistem opțional sunt practic inexistente.

Să precizăm, totuși, că sisteme de acreditare/certificare obligatorie există în țări precum Bulgaria, Cipru, Grecia, Italia, Portugalia sau Spania, în timp ce sisteme de acreditare/certificare pe baze voluntare întâlnim în Austria, Republica Cehă, Franța, Germania, Irlanda, Polonia sau Marea Britanie. (sursa – European Construction Industry Federation, Qualification Procedures in Europe).

Este important să subliniem că acreditarea/certificarea obligatorie nu ar putea fi impusă decât operatorilor economici naționali. Pentru a avea dreptul de a participa la procedurile de atribuire organizate în România, o companie din străinătate nu va putea fi obligată să se înregistreze într-o listă a operatorilor economici acreditați sau să obțină un certificat de calificare, atâta timp cât aceasteia îi este garantată opțiunea de a putea prezenta orice alte documente edificatoare care demonstrează îndeplinirea cerințelor de calificare stabilite de autoritatea contractantă. Directivele UE sunt foarte clare în legătură cu acest aspect, în partea finală  a paragrafului 5 al Articolului 52 din Directiva 18/2004/CE fiind precizat explicit faptul că: ”… operatorilor economici din alte state membre nu li se poate impune o astfel de înscriere sau certificare în vederea participării la un contract de achiziții publice. Autoritățile contractante recunosc certificările echivalente ale organismelor stabilite în celelalte state membre. Autoritățile contractante vor accepta, deasemenea, alte mijloace echivalente de probă.”

În ceea ce privește operatorii economici români, impunerea unei acreditări/certificări obligatorii pare mai degrabă o soluție riscantă, din mai multe motive. În primul rând, ar fi necesară o perioadă tampon suficientă pentru a avea un număr rezonabil de potențiali ofertanți acreditați/certificați în domeniul/domeniile vizate. Introducerea bruscă a unui sistem de acreditare obligatorie ar favoriza, într-o fază inițială, operatorii economici străini – întrucât accesul operatorilor economici români la competiție ar fi blocat până la obținerea respectivei acreditări/certificări.

În al doilea rând, neavând experiența practică a implementării unui astfel de sistem, este de așteptat ca pe parcursul punerii în aplicare să apară necesitatea unor ajustări/corectări ale procesului, ceea ce va fi dificil de realizat în condițiile în care acreditarea/certificarea are caracter obligatoriu și nu voluntar.

Acreditarea/certificarea voluntară se prefigurează ca o variantă mai bună decât varianta în care acest proces ar fi obligatoriu, întrucât implementarea s-ar face într-o manieră mai prudentă, cu posibilitatea corectării din mers a unor eventuale erori sau omisiuni ce pot fi identificate ulterior în aplicarea practică, fără a se genera distorsiuni majore sau chiar blocaje ale întregului sistem al achizițiilor publice.

Chiar dacă sistemul va fi unul voluntar, nu există nicio îndoială că operatorii economici vor fi foarte tentați să apeleze la acest instrument de ”pre-calificare” cât mai repede posibil. Aceștia vor putea să solicite în orice moment înscrierea pe o listă oficială sau emiterea unui certificat, iar decizia cu privire la această înscriere/emitere ar trebui să fie adoptată într-un termen rezonabil de scurt de organismul/organismele de certificare competent(e).

2. Ce organism/organisme va/vor efectua acreditarea/certificarea?

Câtă vreme pornim de la ipoteza că sistemul ar trebui să fie unul voluntar, probabil că expresia ”certificare” ar fi mai potrivită decât cea de ”acreditare” așa cum, de altfel, se întâmplă în majoritatea țărilor cu astfel de sisteme. De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că inițierea unui sistem de certificare a operatorilor economici ar fi o sarcină extrem de greu de îndeplinit dacă ne-am propune să acopere de la început o gamă foarte largă de domenii. S-ar putea începe, de exemplu, prin a analiza oportunitatea implementării unui sistem de certificare în aria lucrărilor de construcții și, în funcție de rezultate, sistemul ar putea fi extins ulterior și în alte domenii.

Să încercăm să identificăm câteva soluții care ar putea fi luate în considerare.

O primă variantă ar fi crearea unei organizații non-profit, să-i spunem Organismul Național de Certificare, care ar avea ca obiectiv crearea și gestionarea unui Registru al constructorilor certificați. În componența acestui organism ar putea intra reprezentanți ai unor instituții publice relevante (ANRMAP, Ministerul Transporturilor, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Economiei, Ministerul Finanțelor Publice etc.), reprezentanți ai asociațiilor profesionale și patronale (ARACO), reprezentanți ai mediului academic din universități și institute de cercetare. Indiferent de componență, un astfel de organism trebuie să îndeplinească cel puțin anumite cerințe fundamentale, printre care amintim:

– Să fie independent, imparțial și să nu reprezinte interese individuale sau de grup;

– Să asigure accesul egal și facil al oricărui aplicant (să nu impună condiții financiare sau administrative excesive, să nu restricționeze accesul operatorilor economici în funcție de mărimea companiei sau de apartenența la o anumită asociație profesională etc.);

– Să analizeze competența operatorilor economici pe baza unor proceduri și criterii obiective și transparente;

– Să dețină personal competent în diferite specializări, pentru a asigura o evaluare corectă și riguroasă  a competențelor operatorilor economici care solicită un anumit tip de certificare.

În cadrul/sub tutela acestui organism se pot înființa comisii de evaluare care ar urma să realizeze verificările și să emită rapoarte pe baza cărora operatorii economici vor obține certificarea anumitor competențe pentru o perioadă de timp definită. În comisii vor fi cooptați specialiști în domeniul construcțiilor, propuși de asociațiile profesionale și de universități.

La modul general, cadrul instituțional ar fi relativ similar cu cel existent în Franța – Qualibat este o organizație independentă în al cărei consiliu de administrație intră reprezentanți ai tuturor actorilor implicați în domeniul construcțiilor – instituții publice, contractanți, asociații profesionale. Peste 300 de comisii de examinare funcționează la nivelul întregii țări având sarcina de a analiza documentele depuse de operatorii economici pentru obținerea certificării. Registrul ofertanților din Austria – ANKO reprezintă, de asemenea, un exemplu relevant de organizare într-o astfel de abordare.

O altă variantă ar putea fi instituirea unui sistem de acreditare a unor organisme private care, pe baza acestei acreditări, ar urma să funcționeze ca organisme de certificare și ar avea competența să examineze dosarele operatorilor economici și să emită certificate de competențe corespunzătoare.

Un astfel de sistem poate fi întâlnit în Germania, unde certificarea este acordată  de astfel organisme private care îndeplinesc cerințele standardului european EN ISO/IEC 17021 și care își desfășoară activitatea de evaluare pe baza unor proceduri clar stabilite în cadrul unui regulament emis de Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Dezvoltării Urbane.

În Cehia există 5 astfel de organisme care emit certificări pentru operatorii economici, aceste organisme fiind la rândul lor acreditate de către Organismul Național de Acreditare, similar RENAR-ului din România. Chiar dacă certificatele sunt emise de aceste organisme, Registrul operatorilor economici certificați este însă gestionat de Asociația Antreprenorilor în Construcții.

În Italia, organismele de acest tip (SOA) sunt acreditate de organismul național de acreditare dar, înainte de a începe activitatea de certificare a operatorilor economici, trebuie să fie autorizate și de către Autoritatea pentru Supervizarea Lucrărilor Publice, aceasta din urmă având întrucâtva competențe similare cu ANRMAP.

În concluzie, și acest tip de abordare în construcția sistemului de certificare ar putea fi luat în considerare, în acest caz fiind necesară implicarea RENAR (pentru acreditarea organismelor de certificare) și, bineînțeles, a ANRMAP, care ar urma să stabilească procedurile specifice de certificare și să gestioneze, eventual, registrul operatorilor economici certificați.

3. Asigurarea finanțării

Indiferent de tipul de organism care realizează certificarea, modalitatea de finanțare este în cvasi-totalitatea cazurilor asigurată pe baza unor taxe plătite de operatorii economici care solicită evaluarea documentației de pre-calificare. Nivelul taxei este diferit de la o țară la alta și, în cele mai multe cazuri, este variabil în funcție de dimensiunea sau de volumul de activitate al firmei.

Spre exemplu, în Franța și Austria, unul dintre elementele pe baza căruia se stabilește nivelul taxei de certificare este reprezentat de numărul de angajați. Astfel, în Franța se percepe o taxă anuală care pleacă de la 94 euro pentru firme cu mai puțin de 5 angajați, ajungând până la 2000 euro pentru firme cu mai mult de 1000 de angajați. La această taxă se adaugă alte costuri, în funcție de tipul de activitate pentru care se realizează verificarea. În Austria, nivelul taxei totale pornește de la 73 euro pentru firme cu mai puțin de 9 angajați și se ajunge până la 307 euro pentru firme cu peste 200 de angajați. Interesant este faptul că, în cazul Austriei, o contribuție financiară o aduc și autoritățile contractante care utilizează sistemul electronic în care sunt postate informațiile privind modul de îndeplinire a criteriilor de calificare de către operatorii economici verificați. Această contribuție este însă una modică, între 12 și 45 euro – în funcție de tipul de ”abonament” pe care îl accesează.

În Marea Britanie (”Constructionline” este entitatea care emite certificări ale operatorilor economici), nivelul taxei este stabilit în funcție de nivelul cifrei de afaceri; pentru o cifră de afaceri anuală mai mică de 250.000 £, taxa este de 108 £, în timp ce pentru o cifră de afaceri mai mare de 50.000.000 £, taxa percepută este de 1650 £.

In Portugalia, sunt două tipuri de taxe (o taxă inițială și una de verificare a dosarului), ambele fiind dimensionate în funcție de nivelul de clasificare solicitat. Clasificarea are legătură, în principal, cu nivelul valoric maxim al contractelor la atribuirea cărora operatorul economic poate participa pe baza certificării obținute. Spre exemplu, Clasa 1 corespunde unei valori a contractelor de până la 166.000 euro, iar în acest cazcele două taxe sunt de 172 euro, respectiv 33 euro. Pentru Clasa 9, care reprezintă cea mai înalt nivel de clasificare – contracte peste 16.600.000 euro – taxele sunt cu mult mai mari, 2750 euro taxa inițială și 8300 euro(!) taxa de verificare.

4. Durata de valabilitate a certificării

Durata de valabilitate a certificării variază de la o țară la alta, începând de la 6 luni în Polonia până la 4 ani în Franța sau chiar 5 ani în Belgia și Italia. Cea mai des întâlnită situație este, totuși, cea în care valabilitatea certificatului se întinde pe o perioadă de un an.

În toate țările în care valabilitatea certificării este mai mare de un an, este impusă o revizuire anuală sau bianuală a capacităților operatorilor economici în cauză, în scopul reconfirmării îndeplinirii anumitor criterii. Pe de altă parte, orice operator economic are la rândul său dreptul de a solicita oricând revizuirea competențelor pe care le deține, fie în scopul obținerii unei clasări superioare, fie în scopul obținerii unei certificări pentru o altă categorie/clasă decât cea pentru care deja a dobândit un certificat de pre-calificare.

Este clar că durata de valabilitate a certificării nu reprezintă un aspect care să ridice probleme deosebite de aplicare în practică. Soluția cea mai potrivită pare să fie cea în care certificarea este acordată pe o perioadă de un an, cu posibilitatea de extindere anuală a acestei valabilități, în condițiile în care operatorii economici interesați depun, înainte de expirare, documente relevante prin care confirmă că îndeplinesc în continuare anumite criterii.

]]>

Posted on

Sistemele de acreditare/certificare a operatorilor economici – o soluţie fezabilă? (I)

Expert achiziții publice Gelu CAZAN

Probabil că majoritatea celor care se ocupă de achiziţii publice au auzit de Raportul Deloitte şi cred că mulţi   l-au şi citit cel puţin o dată. Acest Raport conţine o evaluare a sistemului achiziţiilor publice din România şi reprezintă rezultatul unui studiu lansat de Comisia Europeană – Directoratul General pentru Politică Regională (DG Regio), în vederea identificării disfuncţionalităţilor şi a punctelor slabe privind cadrul instituţional, procedurile aplicabile şi capacitatea autorităţilor contractante. Raportul poate fi găsit relativ uşor dacă întrebaţi Google sau, înarmându-vă cu răbdare, pe site-ul ANRMAP – un link util: http://www.anrmap.ro/sites/default/files/DG%20Regio%20Third%20Interim%20Report%20(Part%20C)%20FINAL%20RO%20version.pdf)

În contextul formulării concluziilor şi recomandărilor, la subcapitolul 3.2 ”Concluzii şi recomandări cheie privind cadrul instituţional existent, inclusiv infrastructura sa de suport” regăsim punctul 7, în cuprinsul căruia se menţionează:

”Aspect observat: Povară birocratică asupra operatorilor economici care participă la procedurile de achiziţii publice (i.e. birocraţia)

Există o crescută şi inutilă povară birocratică asupra operatorilor economici care participă la procedurile de achiziţii publice. Frecventele inconsistenţe şi cazuri de practici imature ale diverselor autorităţi contractante în pregătirea licitaţiilor publice contribuie la creşterea poverilor birocratice asupra operatorilor economici.

O concentrare a eforturilor de îmbunătăţire efectuate de actorii relevanţi implicaţi (în mod particular de către ANRMAP şi UCVAP) este necesară în scopul producerii unor îmbunătăţiri semnificative în ceea ce priveşte scăderea birocraţiei actuale ce afectează operatorii economici care participă la procedurile de achiziţii publice.

Recomandări şi beneficiile aşteptate:

7.1. ANRMAP ar trebui să iniţieze un proces/platformă largă şi formală de consultare publică pentru a adresa problema birocraţiei în achiziţiile publice. Această platformă de consultare ar trebui să implice în mod obligatoriu un număr reprezentativ de categorii de operatori economici, profesionişti din achiziţii (publice) şi autorităţi contractante relevante, pentru:

– A lua la cunoştinţă, inventaria şi a analiza principalele categorii de dificultăţi pe care le întâmpină operatorii economici în pregătirea pentru licitaţii şi în participarea la acestea;

– Revizuirea critică a relevanţei şi proporţionalităţii aspectelor administrative curente cu care se confruntă operatorii economici în procesul de achiziţii publice;

– Identificarea oportunităţilor de simplificare a accesului la piaţa achiziţiilor publice, în particular pentru IMM-uri;

– Analiza fezabilităţii implementării de mecanisme de acreditare pentru sectoarele relevante – cu scopul de a reduce birocraţia cu care se confruntă operatorii economici care participă în achiziţii publice.

Un obiectiv specific al procesului/platformei de consultare publică ar trebui să fie elaborarea într-un interval definit (ex. 6 luni de la înfiinţare) a unor recomandări specifice şi planuri de acţiune pentru îmbunătăţire. Recomandările specifice şi planurile de acţiune de îmbunătăţire ar trebui raportate/publicate (sub coordonarea ANRMAP) şi ar trebui luate în considerare pentru implementare de către autorităţile române relevante.”

Este interesant faptul că, într-o variantă iniţială a Raportului, acest punct era formulat astfel:

”Aspect observat: Povară birocratică asupra operatorilor economici care participă la procedurile de achiziţii publice

În prezent, există o crescută şi inutilă povară birocratică asupra operatorilor economici care participă la procedurile de achiziţii publice ca urmare a lipsei unui registru general/unei liste de operatori economici aprobaţi/certificaţi/acreditaţi la nivel naţional. Acest instrument lipseşte în ciuda faptului că OUG 34/2006 prevede posibilitatea de stabilire a unui sistem naţional de certificare/acreditare sau de includere în liste oficiale, la nivel naţional.

Recomandări şi beneficiile aşteptate:

Guvernul Român sau organismele sale (Ministerele) ar trebui să analizeze oportunitatea, costurile şi beneficiile implementării unui sistem naţional de aprobare/certificare/acreditare a operatorilor economici.

Acest sistem ar trebui să permită operatorilor economici înregistraţi să înlocuiască dovezile solicitate în fazele de calificare şi selecţie ale procedurilor de atribuire – operatorii economici listaţi nu ar mai fi nevoiţi să prezinte documente administrative prin care să demonstreze faptul că au îndeplinit criteriile de calificare generale sau profesionale.

– O astfel de listă (liste) de operatori economici aprobaţi/certificaţi/acreditaţi va fi operată de organisme publice sau administratori desemnaţi care ar trebui să stabilească regulile unui astfel de sistem sau liste, condiţiile esenţiale de înregistrare, condiţiile esenţiale pentru emiterea certificatelor/acreditărilor etc. Guvernul Român sau Ministerele ar trebui să aprobe sistemele individuale şi regulile aferente şi să gestioneze lista acestor sisteme.

– O atenţie deosebită ar trebui acordată asigurării transparenţei unui astfel de sistem.

– ANRMAP ar trebui să informeze Comisia Europeană în legătură cu detaliile şi modalitatea de operare a sistemului de operatori economici aprobaţi/certificaţi/acreditaţi, cu scopul de a reduce povara birocratică asupra operatorilor economici în ceea ce priveşte dovezile solicitate pentru calificare şi selecţie în cadrul procedurilor de atribuire.”

Observăm că în varianta iniţială a Raportului era propusă o soluţie concretă de atenuare a poverii birocratice în sarcina operatorilor economici, în timp ce în varianta finală s-a pus accentul doar pe modalitatea de organizare a unui proces de identificare a unor soluţii de diminuare a poverii birocratice, soluţia unui sistem de certificare/acreditare fiind vag sugerată, fără a se da alte detalii suplimentare.

Oportunitatea implementării unor sisteme de acreditare/certificare a operatorilor economici rămâne o opţiune care nu ar trebui să fie eliminată din lista posibilelor soluţii de simplificare a accesului acestora la procedurile de atribuire a contractelor de achiziţie publică.

Mulţi operatori economici consideră că una dintre dificultăţile majore în participarea la procedurile de atribuire este reprezentată tocmai de această obligaţie de a ”produce” un număr consistent de documente/certificate pentru demonstrarea modului de îndeplinire a cerinţelor de calificare.

De partea cealaltă, membrii comisiilor de evaluare întâmpină adesea dificultăţi în a verifica documentele de calificare prezentate, mai ales atunci când trebuie să stabilească relevanţa unora dintre respectivele documente sau a informaţiilor conţinute de acestea, prin raportare la cerinţele privind situaţia economică şi financiară, precum şi capacitatea tehnică şi/sau profesională. În practică, membrii comisiei de evaluare consumă cea mai mare parte din timpul alocat analizării ofertelor în scopul verificării documentelor de calificare, iar acest lucru se realizează de obicei în detrimentul unei verificări de substanţă a propunerii tehnice şi a propunerii financiare.

Încercările de simplificare de până acum – cum ar fi prevederile HG 925/2006 privind posibilitatea ofertanţilor de a depune iniţial doar o declaraţie pe proprie răspundere cu privire la modul de îndeplinire a cerinţelor de calificare – au dat unele rezultate, dar soluţiile nu par a fi suficiente pentru a elimina pe deplin dificultăţile din practică. Standardizarea documentelor de calificare are anumite limite care nu pot fi depăşite, şi aceasta mai cu seamă pentru că nu este posibilă sub nicio formă eliminarea necesităţii de a analiza şi verifica atent conţinutul fiecărui document de calificare prezentat de un anumit ofertant.

La modul general, implementarea unui sistem de acreditare/certificare ar consta în verificarea, de către un organism independent/neutru, a capacităţilor tehnice şi financiare de care dispune un operator economic la un moment dat. Acest organism ar urma să emită un document unic/un certificat prin care să ateste/certifice un anumit nivel de competenţă a operatorului economic respectiv şi care să fie opozabil terţilor. În mod evident, acest nivel de competenţă va trebui să fie reconfirmat după o anumită perioadă de timp.

Din perspectiva operatorilor economici, un astfel de sistem ar prezenta cel puţin următoarele avantaje:

– Efortul de a elabora un dosar complet al documentelor de calificare ar fi făcut o singură dată într-o anumită perioadă de timp (în funcţie de perioada de valabilitate a certificatului);

– Deţinerea unui astfel de certificat i-ar securiza recunoaşterea îndeplinirii anumitor cerinţe de calificare în orice procedură de atribuire organizată de oricare autoritate contractantă, fiind practic la adăpost de eventuale interpetări eronate sau chiar abuzive ale unor comisii de evaluare;

– Dezvoltarea unui sistem de acreditare/certificare transparent şi corect, odată făcut cunoscut Comisiei Europene şi acceptat ca atare, ar putea facilita accesul firmelor româneşti la proceduri de atribuire organizate de autorităţi contractante din alte State Membre, întrucât conform principiului recunoaşterii reciproce certificatele respective ar trebui să fie recunoscute ca dovadă de îndeplinire a unor cerinţe de calificare nu numai la noi, dar şi în alte ţări.

Din perspectiva autorităţilor contractante, un astfel de sistem ar prezenta cel puţin următoarele avantaje:

– Efortul comisiei de evaluare de a verifica toate documentele de calificare prezentate de un anumit ofertant ar fi drastic diminuat în condiţiile în care, cel puţin pentru anumite cerinţe de calificare, ar urma să fie suficientă doar consemnarea existenţei unei certificări emise de către un organism abilitat în acest sens (sistemul ar fi similar ca abordare, spre exemplu, cu certificarea ISO);

– Responsabilitatea verificării documentelor de calificare ar fi transferată organismului/organismelor desemnat/desemnate care, pe de altă parte, va/vor deţine şi dezvolta o expertiză superioară oricărei comisii de evaluare constituite la nivelul autorităţilor contractante.

Chiar şi în cazul în care ne raportăm numai la numai avantajele sumar menţionate mai sus, oportunitatea şi necesitatea implementării unui sistem de acreditare/certificare sunt clar demonstrate şi există motive suficiente pentru merge mai departe cu analiza fezabilităţii introducerii unui astfel de sistem în practică.

Din punct de vedere legal, OUG 34/2006 are deja incluse prevederi care permit implementarea unor astfel de sisteme. În acest sens, relevante sunt alineatele (1) şi (3) ale Articolului 177, care stabilesc atât dreptul de a uza de astfel de certificări cât şi modalitatea legală de implementare a sistemelor de certificare:

”(1) Operatorii economici au dreptul de a prezenta certificate emise de către o autoritate publică competentă sau de către un organism de drept public sau privat care respectă standarde europene de certificare, pentru demonstrarea îndeplinirii unor criterii de calificare şi selecţie formulate în conformitate cu prevederile art. 176.”

şi

”(3) Guvernul are dreptul de a stabili, prin hotarare, modalităţi de certificare sau includere pe liste oficiale, la nivel naţional, a operatorilor economici care optează pentru un astfel de sistem de certificare. În acest caz, Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice are obligaţia de a informa Comisia Europeană cu privire la coordonatele şi modul de funcţionare a sistemului.”

Mai mult, Directivele UE în materie de achiziţii publice (a se vedea, spre exemplu, Art. 52 din Directiva 18/2004/CE), permit Statelor Membre să introducă liste oficiale de executanţi de lucrări, de furnizori sau de prestatori de servicii aprobaţi/acreditaţi sau sisteme de certificare gestionate de către organisme de certificare publice sau private.

În consecinţă, nici din punct de vedere legal nu există vreun impediment pentru a implementa un sistem de acreditare/certificare a operatorilor economici în România. Directivele UE permit acest lucru (evident, sunt anumite condiţii care trebuie să fie respectate), iar OUG 34/2006 nu ar necesita nicio modificare faţă de forma actuală. La nivel de legislaţie secundară, ar fi necesară, totuşi, emiterea unei hotărâri a Guvernului în care să  se stabilească detaliile modului de implementare şi funcţionare a sistemului de acreditare/certificare.

Care ar fi costurile implementării unui sistem de acreditare/certificare a operatorilor economici în România? La această întrebare va fi imposibil de dat un răspuns clar atâta timp cât nu sunt stabilite precis atât detaliile de natură tehnică cât şi modul general de organizare şi funcţionare preconizate pentru un astfel de sistem. Se pare că aici există un blocaj la nivelul autorităţilor române, care nu par a avea resursele necesare pentru a ”pune pe hârtie” (într-o primă fază) o listă de probleme cu privire la care trebuie să se identifice iniţial variantele posibile şi, ulterior, să se stabilească care ar fi varianta optimă de punere în aplicare.

Dacă încercăm să sintetizăm aspectele principale care ar necesita o analiză foarte atentă în procesul de creare a unui sistem de acreditare/certificare a operatorilor economici, am putea să începem cu următoarele:

– Acreditarea/certificarea operatorilor economici trebuie să fie obligatorie sau opţională?

– Ce organism/organisme va/vor efectua acreditarea/certificarea?

– Ce criterii de calificare şi selecţie pot fi verificate în procesul de acreditare/certificare şi urmează a fi confirmate prin emiterea certificatului?

–  Care va fi perioada de valabilitate a certificatului emis?

– Cum va reflecta (din punct de vedere formal) certificatul emis, nivelul de competenţă a unui operator economic, astfel încât respectivul certificat să poată fi utilizabil în funcţie de cerinţele de calificare specifice oricărei proceduri de atribuire?

–  Care sunt posibilităţile de a susţine finanţarea activităţii organismului/organismelor de acreditare/certificare?

Răspunsul la aceste întrebări nu este nici pe departe unul facil, mai ales pentru faptul că discutăm, de fapt, despre construcţia intituţională a unui sistem inexistent în momentul de faţă. În plus, pe parcursul analizării fiecărui aspect în parte, pot să apară alte probleme suplimentare cu privire la care va trebui luată o anumită decizie.

Şi totuşi, dacă ne uităm la alţii, observăm că nu este imposibil să implementăm şi la noi un sistem de acreditare/certificare. În multe State Membre (Austria, Belgia, Bulgaria, Cipru, Republica Cehă, Franţa, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lituania, Polonia, Portugalia, Spania, UK) există deja sisteme mai mult sau mai puţin funcţionale, aplicabile pe scară mai largă sau mai restrânsă, fiecare cu anumite particularităţi specifice – care pot constitui surse de inspiraţie pentru crearea unui model naţional. Studierea acestor sisteme ar putea fi primul pas în a identifica răspunsurile (opţiunile) posibile la fiecare dintre întrebările enunţate.

]]>

Posted on

Elemente de natură restrictivă care apar în formularea criteriilor de calificare și a cerințelor din caietul de sarcini

Expert achiziții publice Gelu CAZAN

Înainte de inițierea oricărei proceduri de atribuire, autoritatea contractantă trebuie să elaboreze o documentație în care va include toate informațiile privind regulile care vor guverna competiția ce urmează a avea loc. Documentația de atribuire reprezintă un factor crucial în modul de desfășurare a întregii proceduri deoarece regulile stabilite influențează decisiv două activități ulterioare:

–          Elaborarea ofertelor, de către operatorii economici; și

–          Evaluarea ofertelor și stabilirea ofertei câștigătoare, de către comisia de evaluare

Ce informații esențiale trebuie să cuprindă documentația de atribuire?

  1. Informaţii generale privind autoritatea contractantă

  2. Instrucţiuni privind date limită care trebuie respectate si formalităţi care trebuie îndeplinite în legătură cu participarea la procedura de atribuire

  3. Cerinţele minime de calificare, precum si documentele care urmează să fie prezentate de ofertanţi/candidaţi pentru dovedirea îndeplinirii criteriilor de calificare şi selecţie

  4. Informaţii detaliate şi complete privind criteriul de atribuire

  5. Caietul de sarcini

  6. Informații referitoare la clauzele contractuale obligatorii

Criterii de calificare și selecție

Legislația națională (în consens cu prevederile Directivelor UE) nu obligă autorităților contractante ca acestea să impună operatorilor economici îndeplinirea unor cerințe minime de calificare, cu excepția situației de la art. 180 din OUG 34/2006. Autoritățile contractante au dreptul să procedeze în acest mod și dacă decid astfel, atunci – în virtutea principiului transparenței – sunt obligate să anunțe aceste reguli în documentația de atribuire.

Criteriile de calificare și selecție care pot fi utilizate în cadrul unei proceduri de atribuire sunt următoarele:

–          situaţia personală a candidatului sau ofertantului

–          capacitatea de exercitare a activităţii profesionale

–          situaţia economică şi financiară

–          capacitatea tehnică şi/sau profesională

–          standarde de asigurare a calităţii

–          standarde de protecţie a mediului

Care este sensul termenului ”calificare”?

Logica introducerii cerinţelor minime de calificare este de a diminua, pe cât posibil, riscul de neîndeplinire a contractului de către un operator economic care nu are de fapt capacitatea de duce la bun sfârşit o astfel de sarcină. Criteriile de calificare funcționează pe sistemul unor filtre de tip trece/nu trece. Dacă operatorul economic a îndeplinit condiția impusă înseamnă că el este, în principiu, capabil să execute contractul. Dacă nu îndeplinește condiția impusă, se consideră că riscul de neîndeplinire conformă a contractului este prea mare și, ca urmare, operatorul economic respectiv este descalificat.

În consecință, procesul de calificare nu stabilește un clasament al capabilității operatorilor economic, ci doar îi împarte în două categorii: „Corigenți” și ”Promovați”, în cazul celor din urmă nefiind relevant dacă au obținut ”media 5,00” sau ”media 9,90”.

Care este sensul termenului ”selecție”?

În acest caz funcționează un sistem de tip clasament. În funcție de potențialul tehnic și financiar care reiese din documentele prezentate, operatorilor economici li se acordă un punctaj care reflectă posibilitatea concretă a fiecăruia dintre ei de a îndeplini contractul și de a rezolva eventualele dificultăți legate de îndeplinirea acestuia. Punctajele se acordă pe baza unor reguli clar stabilite încă de la început în documentația de atribuire. Numărul de candidați care vor fi selectați se va preciza, de asemenea, în anunțul de participare și în documentația de atribuire.

Procesul de selecție/preselecție nu este posibil în cazul procedurilor de licitație deschisă sau cerere de oferte. Selecția/preselecția apare ca o primă etapă specifică doar în cazul procedurilor de licitație restrânsă, dialog competitiv și negociere.

Procesul de selecție/preselecție nu trebuie confundat cu procesul de stabilire a ofertei câștigătoare, iar criteriile de selcție nu trebuie confundate cu factorii de evaluare pe baza cărora se stabilește cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic. Scopul final al selecției/preselecției este acela de a se limita participarea la competiție numai pentru acei operatori economici considerați a fi cei mai capabili să ducă la bun sfârșit contractul.

Criteriile de calificare și selecție se referă la capabilitatea operatorilor economici de a executa un anumit contract, în timp ce criteriile de atribuire se referă la ofertele prezentate de către operatorii economici.

Greșeli frecvente în stabilirea criteriilor de calificare:

a)      Primul tip de eroare are un aspect mai degrabă formal, dar induce probleme de fond pe parcursul evaluării ofertelor. Se face adesea o confuzie majoră între cerința de calificare solicitată (”Operatorii economici trebuie să își fi îndeplinit obligațiile de plată a taxelor, impozitelor și contribuţiilor de asigurări sociale către buget”) și modalitatea concretă prin care se poate proba acest fapt (”Operatorii economici trebuie să prezinte certificate fiscale și de atestare fiscală emise de …”). Pe fond, scopul impunerii unui astfel de criteriu este acela de a diminua riscul intrării în competiție a unui operator economic cu datorii la stat și nu acela de a elimina un operator economic care nu deține un anumit certificat. Această interpretare ”mecanică” a unor cerințe a condus adesea în practică la eliminarea unor ofertanți cărora le expira valabilitatea unor documente cu o zi înainte de deschiderea ofertelor, deși acele documente probau faptul că este îndeplinită cerința de calificare, iar reconfirmarea îndeplinirii respectivei cerințe se putea realiza fără probleme prin solicitarea unui nou document în termen de valabilitate.

O situație similară se constată adesea în cazul solicitării de îndeplinire a unor standarde de asigurare a calității, cerința fiind formulată sub forma obligației de a prezenta un certificat ISO 9001. Certificatul ISO este doar o formă de a demonstra că standardul de calitate trebuie îndeplinit, dar trebuie reținut că la art. 193 din OUG 34/2006 se precizează foarte clar că: ”În cazul în care operatorul economic nu deţine un certificat de calitate astfel cum este solicitat de autoritatea contractantă, aceasta din urmă are obligaţia de a accepta orice alte probe sau dovezi prezentate de operatorul economic respectiv, în măsura în care probele/dovezile prezentate confirmă asigurarea unui nivel corespunzător al calităţii.”

b)      Al doilea tip de eroare este în legătură directă cu principiul proporționalității. Articolul 8 din HG 925/2006 impune autorităţii contractante obligaţia de a nu restricţiona participarea la procedura de atribuire prin introducerea unor cerinţe minime de calificare, care (i) nu prezintă relevanţă în raport cu natura şi complexitatea contractului de achiziţie publica ce urmează să fie atribuit sau (ii) care sunt disproporţionate în raport cu natura şi complexitatea contractului de achiziţie publică ce urmează să fie atribuit. Problematica criteriilor de calificare utilizate reprezintă adesea un element de distorsionare a competiţiei. O bună parte din contestaţii se referă la acest aspect.

Astfel cum am meționat deja, logica introducerii cerinţelor minime este de a diminua, pe cât posibil, riscul de neîndeplinire a contractului de către o firmă care nu are de fapt capacitatea de duce la bun sfârşit o astfel de sarcină.

Deoarece o cuantificare a modului de aplicare a acestui principiu (unde este posibil) era necesară, modificările aduse de HG 834/2009 asupra articolului 9 din HG 925/2006 au avut rolul de a fixa anumite baraje în calea excesului de condiţii restrictive stabilite în cadrul unor documentaţii de atribuire, cel puţin din punct de vedere al experienţei similare, cifrei de afaceri sau a anumitor indicatori financiari.

”Art. 9

În sensul prevederilor art. 8 alin. (1), se prezumă că cerinţele minime de calificare sunt disproporţionate în raport cu natura şi complexitatea contractului de achiziţie publică ce urmează să fie atribuit, dacă se impune îndeplinirea unor condiţii cum ar fi:

a) suma valorilor/cantităţilor de produse furnizate, servicii prestate şi lucrări executate, incluse în contractul/contractele prezentat/prezentate de către operatorul economic ca dovadă a experienţei lui similare, să fie mai mare decât valoarea/cantitatea de produse/servicii/lucrări ce vor fi furnizate/presate/executate în baza contractului care urmează să fie atribuit;

b) valoarea cifrei de afaceri a operatorului economic să fie mai mare decât valoarea estimată a contractului, multiplicată cu 2;

c) demonstrarea unui nivel minim al indicatorului financiar “lichiditate generală” în cazul atribuirii unui contract cu durata de îndeplinire mai mică de 3 luni sau în cazul atribuirii unui contract cu executare succesivă, având o durată mai mare de 3 luni, dar pentru care plăţile aferente prestaţiilor urmează să se efectueze la intervale mai mici de 60 de zile de la data efectuării acestora;

d) nivelul indicatorului financiar “lichiditate generală” să depăşească cota de 100%, în cazul atribuirii unui contract care nu se încadrează în categoria celor prevăzute la lit. c);

e) demonstrarea unui nivel minim al indicatorului financiar “solvabilitate” în cazul în care operatorul economic a prezentat documente din care să rezulte că nu se află în niciuna dintre situaţiile prevăzute la art. 181 lit. a) sau b) din ordonanţa de urgenţă  ”.

Litera a) vizează aşa-numita experienţă similară, care indică practic în ce măsură ofertantul a gestionat situaţii asemănătoare cu cele pe care se anticipează că ar urma să le gestioneze dacă va câştiga contractul de achiziţie publică. Nu de puţine ori autorităţile contractante au avut tendinţa ca, pentru o valoare estimată a contractului de, cu titlu de exemplu: 1.000.000 euro, să impună o cerinţă minimă de calificare ce presupunea demonstrarea executării unui contract similar de 5.000.000 euro. Aceeaşi situaţie, dar într-o altă formă de manifestare, s-a constatat atunci când cerinţa minimă de calificare impunea demonstrarea executării unui număr minim de 5 contracte în valoare de cel puţin 1.000.000 euro fiecare.

Astfel de cerinţe sunt greu de justificat din punct de vedere al respectării principiului proporţionalităţii dar, paradoxal, este uneori dificil de argumentat de ce o cerinţă de acest gen este, totuşi, disproporţionată. Acesta este motivul pentru care litera a) fixează o limită maximă a nivelului la care se poate formula o cerinţă minimă referitoare la experienţa similară. Pentru exemplul nostru limita maximă este de 1.000.000 euro, care poate fi atinsă, în funcţie de modul în care autoritatea contractantă îşi formulează cerinţele, fie printr-un singur contract care această valoare, fie prin mai multe contracte de valori mai mici a căror valoare însumată este cel puţin egală cu 1.000.000 euro. Deşi această limită poate părea oarecum arbitrară, faptul că există această cuantificare explicită reprezintă o clarificare utilă pentru autorităţile contractante dar şi (atenţie !) un element perfect măsurabil pentru orice organ de control.

Literele b) – e) vizează anumiţi indicatori de natură financiară.

Cu privire la valoare cifrei de afaceri, lucrurile sunt limpezi şi nu sunt necesare explicaţii suplimentare. Păstrând exemplul anterior ar fi suficient de precizat că nivelul maxim al cifrei de afaceri care s-ar putea impune în cadrul documentaţiei de atribuire nu trebuie să depăşească 2.000.000 euro.

Referitor la indicatorii „lichiditate” şi „solvabilitate”, fără a nega importanţa lor, trebuie să conştientizăm ideea că autorităţile contractante îi folosesc uneori fără să le înţeleagă sensul real. La ce foloseşte, de fapt, verificarea unor astfel de indicatori atunci când contractantul primeşte avans iar decontările se fac lunar? De ce ar fi relevant un astfel de indicator dacă operatorul economic are relaţii comerciale bine structurate care îi permit să lucreze cu credite furnizor? Prevederile ultimelor trei litere de la art. 9 din actul normativ analizat reduc drastic posibilitatea de a impune indicatori precum „lichiditatea” sau „solvabilitatea”. Dacă pentru lichiditate un nivel maxim admis este de 100%  – şi numai în condiţiile în care contractul are o durată mai mare de 3 luni iar plăţile se vor efectua la intervale mai mari de 60 de zile – verificarea solvabilităţii va mai putea fi extrem de rar utilizată în condiţiile în care operatorul economic demonstrează că nu se află în niciuna din situaţiile prevăzute la art. 181 lit. a) şi b) din OUG 34/2006 (stare de faliment ori lichidare, afacerile conduse de un administrator judiciar, activităţile comerciale sunt suspendate ori fac obiectul unui aranjament cu creditorii etc.).

Există și alte situații de formulare restrictivă a cerințelor minime de calificare, care nu sunt semnalate explicit în contextul art. 9 din HG 925/2006 (modificat prin HG 834/2009), dar care au același efect de restricționare incorectă a accesului la competiție. Iată câteva exemple:

  • Se solicită demonstrarea existenţei unui număr minim de echipamente şi utilaje, deşi contractul are ca obiect furnizarea de produse “de raft”. Ofertantul nu trebuie să fie producător direct al acelor produse, el le comercializează doar, astfel încât în realitate nu este necesară prezentarea unor astfel de documente;

  • Se solicită demonstrarea faptului că ofertantul are un număr minim de angajaţi, deşi foarte multe IMM-uri utilizează un sistem de angajare prin contracte pe o perioadă determinată, în funcţie de contractele pe care reuşesc să le obţină, fie pe piaţa privată, fie în zona publică;

  • Se solicită demonstrarea faptului că ofertantul deţine experienţă într-un anumit domeniu (ceea ce poate fi corect), dar domeniul este definit extrem de îngust, ca în exemplele următoare:

– să fi construit şcoli, neacceptându-se ca experienţă construcţia de blocuri de locuinţe;

– să fi livrat cel puţin 10000 de calculatoare, nefiind considerată suficientă livrarea a 4000 de calculatoare – atât cât reprezintă, de fapt, cuantumul obligaţiilor care urmează să fie îndeplinite în cadrul viitorului contract;

– să fi prestat un anumit tip de serviciu pentru o instituţie publică, prestarea aceluiaşi serviciu pentru un client privat nefiind luată în considerare;

– să fi construit drumuri la altitudini mai mari de 700 m, un drum construit la şes nefiind considerat relevant.

Caietul de sarcini

Caietul de sarcini este acea parte a documentației de atribuire în care se descrie ce anume dorește autoritatea contractantă să cumpere. În consecință, caietul de sarcini trebuie să conţină specificaţiile tehnice prin care se definește, de fapt, obiectul achiziției.

Specificaţiile tehnice:

  •  trebuie să permită accesul egal la procedura de atribuire

  • nu trebuie să aibă ca efect introducerea unor obstacole nejustificate de natură să restrângă concurenţa

  • nu trebuie să indice : marcă, origine, licenţă, brevet, procedeu etc.

 Definirea specificațiilor tehnice se poate face prin mai multe modalități:

  • prin referire la standarde

  • prin precizarea performanţelor şi/sau cerinţelor funcţionale

  • prin standarde + performanţe/cerinţe funcţionale

Caietul de sarcini este acea parte din Documentația de atribuire pe baza căreia operatorii economici își elaborează propunerea tehnică. Descrierea a ce urmează să fie achiziționat trebuie să fie clară, coerentă și cât mai obiectivă. Acesta este motivul pentru care persoanele responsabile pentru elaborarea caietului de sarcini trebuie să dețină cunoștințe nu atât în materie de legislație a achizițiilor publice cât mai ales în domeniul în care este încadrat obiectul viitorului contract – construcții, IT, echipamente etc.

Principalul risc care apare în procesul de elaborare a caietului de sarcini este reprezentat de „direcționarea” (voluntară sau involuntară) a cerințelor tehnice către un anumit tip de produs sau în favoarea unui/unor operator economic/operatori economici. Exemple de abordări care pot conduce la o restricționare artificială a competiției:

a)      Impunerea unor dimensiuni sau caracteristici, care nu au o relevanță reală pentru achizitor și care reprezintă de fapt un element de unicitate a unui anumit produs. În astfel de cazuri caracteristicile sunt „fixe”, nu se permite nicio abatere de la valoarea indicată în descriere, fără a exista însă o justificare rațională pentru care aceste caracteristici să nu fie cuprinse într-o marjă +/- rezonabilă.

–          „greutatea echipamentului trebuie să fie de 2,7 kg”

–         „dimensiunile aparatului trebuie să fie 21x32x75 cm”

–         „portbagajul autorismului trebuie să aibă capacitatea de 504 l”

–         „intrările USB să fie plasate exclusiv pe partea stângă a laptop-ului”

b)      Accent pus pe descrierea excesivă a modului în care operatorul tehnic trebuie să își desfășoare activitatea, deși autoritatea contractantă este interesată de obținerea unui anumit rezultat și nu de modalitatea prin care operatorul economic atinge obiectivele specifice ale contractului. De exemplu, în cazul unui contract de servicii de mentenanță, scopul real al autorității contractante ar putea fi acela ca viitorul contractant să intervină pentru rezolvarea oricărui defect în maxim 1 oră de la solicitare. Formularea acestei cerințe sub forma „intervenție într-un termen nu mai mare de 1 oră” este corectă dar, uneori, această cerință se transformă în ”ofertantul trebuie să dețină un punct de intervenție situat la cel mult 60 km de sediul autorității contractante”. Cerința astfel formulată reprezintă modalitatea concretă prin care autoritatea contractantă consideră că poate fi atins scopul intervenției în maxim 1 oră, însă aceasta nu este în mod necesar singura posibilitate și produce, în mod clar, o restricționare a competiției.

]]>

Posted on

Echipa de experţi cheie – criteriu de calificare sau factor de evaluare?

Expert achizitii publice  Gelu CAZAN

Problema utilizării în cadrul factorilor de evaluare a unor elemente care vizează, cel puţin aparent, capacitatea tehnico-economică a firmelor de a îndeplini un anumit contract contract, ne macină de ceva vreme iar modul în care este rezolvată în prezent această chestiune nu reprezintă în toate cazurile varianta optimă de rezolvare din punct de vedere practic.

Articolul 15 alin. (1) din HG 925/2006, cu modificările şi completările ulterioare este cât se poate de ferm în această privinţă, şi anume:

”Autoritatea contractantă nu are dreptul de a utiliza criteriile de calificare şi selecţie prevăzute la art. 176 din ordonanţa de urgenţă ca factori de evaluare a ofertelor.”

La urma urmei, de unde a apărut această interdicţie şi care este logica pe care se bazează?

Este bine să spunem încă de început că această limitare nu reprezintă iniţiativa legiuitorului român ci ea a fost impusă prin interpretarea dată de Curtea Europeană de Justiţie în câteva cazuri care au avut ca subiect această chestiune, cum ar fi cazurile Beentjes, C – 31/87, GAT, C – 315/01 sau, ceva mai recent, Lianakis C-532/06. Făcând o scurtă trecere în revistă a celor mai importante concluzii desprinse în cazurile respective, putem reţine în esenţă, că examinarea capacităţii ofertanţilor de a îndeplini contractul care urmează a fi atribuit, pe de o parte şi, evaluarea ofertelor în scopul atribuirii contractului respectiv, pe de altă parte, sunt două operaţiuni diferite în cadrul unei proceduri de atribuire. În continuare, ar fi de precizat că:

– cele două operaţiuni mai sus menţionate pot avea loc simultan (de exemplu, în cazul unei licitaţii deschise), dar şi în acest caz regulile aplicabile rămân diferite;

– capacitatea ofertanţilor de a îndeplini contractul se verifică pe baza aplicării unor criterii care trebuie să se refere la situaţia economică şi financiară precum şi la capacităţile tehnice şi abilităţile acestora de a presta activităţi în domeniul acoperit de obiectul contractului;

– criteriile de atribuire a contractului pot fi preţul cel mai scăzut sau oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic, în acest ultim caz o serie de factori de evaluare putând fi luaţi în considerare, cum ar fi: preţul, termene de livrare/execuţie, costuri de funcţionare, dar şi aşa-numitul „merit tehnic”;

– autorităţile contractante au dreptul de a-şi alege libere factorii de evaluare pe care urmează să îi utilizeze, însă în orice situaţie aceşti factori trebuie să aibă ca ţintă stabilirea ofertei cea mai avantajoasă din punct de vedere economic.

Ca urmare, sunt excluse dintre „criteriile de atribuire/factorii de evaluare” acele criterii care nu au în vedere identificarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, ci sunt fundamental asociate cu evaluarea capacităţii ofertanţilor de a executa contractul în discuţie.

Pe cale de consecinţă, Curtea constată că Directivele se opun ca abordării prin care, în cadrul unei proceduri de atribuire, autoritatea contractantă ar lua în considerare experienţa ofertanţilor, efectivele acestora (personalul), echipamentele din dotare, precum şi în general capacitatea ofertanţilor de a executa contractul în termenul prevăzut, cu titlu de „criterii de atribuire” şi nu cu titlu de „criterii calitative de selecţie”.

În practică, efectul deciziilor sintetizate mai sus, este resimţit cel mai pregnant în cazul atribuirii contractelor de servicii intelectuale sau a contractelor de lucrări care includ nu numai componenta de execuţie, dar şi componenta de proiectare, aceasta din urmă reprezentând, de fapt, tot servicii intelectuale.

În cazul unor astfel de contracte, compoziţia echipei de experţi cheie, cunoştinţele şi experienţa individuală a acestora reprezintă unul dintre elementele definitorii pentru a considera o ofertă (nu un ofertant !) ca având „un plus” comparativ cu celelalte oferte declarate admisibile.

Fără îndoială că o astfel de afirmaţie va fi considerată ca intrând clar în conflict cu prevederile legale invocate mai sus (articolul 15 alin. (1) din HG 925/2006), iar autoritatea contractantă care ar ”îndrăzni” să interpreteze în acest mod problema experţilor cheie s-ar putea alege cel mai probabil cu o amendă cuprinsă între 80.000 lei şi 100.000 lei (vezi articolele 293 lit.j) şi 294 alin. (4) din OUG 34/2006), cu corecţii financiare de 25%, astfel de penalităţi fiind însă posibile numai în cazul extrem de puţin probabil în care documentaţia de atribuire ar fi acceptată pentru publicare în SEAP.

În ciuda faptului că orice comentariu suplimentar pe marginea acestui subiect nu pare să fie altceva decât un demers complet inutil, voi dezvolta în continuare ideea, cu atât mai mult cu cât există posibilitatea reală ca în viitorul apropiat să apară oportunitatea ca o nouă abordare să fie luată în calcul, inclusiv – sau mai ales – la nivel legislativ. Trebuie precizat foarte clar că cele ce urmează vizează exclusiv categoria contractelor de prestaţii intelectuale (cum ar fi consultanţă, proiectare, asistenţă tehnică etc.) dar şi contractele de proiectare şi execuţie de lucrări.

Putem înţelege ideea ca analizarea în cadrul unei proceduri de atribuire a experienţei de ansamblu a ofertanţilor nu poate constitui decat un criteriu de verificare a capacităţii respectivilor ofertanţi de a indeplini contractul. Ca atare, experienţa ofertantului nu ar putea reprezenta decât un criteriu de selecţie calitativă sau, în limbajul uzual, un criteriu de calificare. Pe de altă parte, în ceea ce priveşte compoziţia, cunoştinţele şi experienţa experţilor cheie, lucrurile stau un pic altfel.

În cazul în care criteriul de atribuire este oferta cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere economic, ar trebui să ne oprim puţin asupra expresiei ”technical merit”, prevăzută în cuprinsul Art. 53 (1) (a) din Directiva 18/2004/CE. În legislaţia naţională nu regăsim această sintagmă, în primul rând datorită faptului că traducerea care ar rezulta  – ”merit tehnic” – ar suna oarecum neromâneşte şi ar putea genera unele confuzii. Articolul 199 alin. (2) din OUG 34/2006 face referire la caracteristici privind nivelul tehnic al ofertei, ceea ce acoperă într-o măsură rezonabilă sensul expresiei ”merit tehnic”. Din păcate, la nivel de percepţie, nivelul tehnic al ofertei este cel mai adesea pus în relaţie cu un contract de furnizare, şi doar foarte rar este realizată conexiunea cu un contract de servicii.

În practica autorităţilor contractante din multe State Membre, elemente precum Metodologia de lucru sau Organizarea activităţilor reprezintă factori de evaluare consacraţi pentru a stabili în ce măsură o ofertă este mai avantajoasă decât alta, în contextul unei proceduri de atribuire a unui contract de servicii intelectuale. Datorită specificului contractelor de servicii intelectuale, elementul ”experţi cheie” poate determina un avantaj competitiv in raport cu alte oferte, deoarece succesul mai mare sau mai mic al unui contract de acest tip, în care prestaţiile intelectuale reprezintă esenţa activităţilor desfăşurate, este direct proporţional cu nivelul calitativ al indivizilor care formează echipa de lucru. Din acest punct de vedere, experţii cheie ar trebui, de fapt, să fie consideraţi ca un aspect definitoriu pentru ceea ce numim ”meritul tehnic” al ofertei.

În cazul în care mergem pe abordarea în care considerăm că, pe de o parte, experienţa firmei reprezintă un criteriu de calificare iar, pe de altă parte, experienţa individuală a experţilor cheie reprezintă un element important al ofertei, atunci putem susţine că utilizarea acestui criteriu ca factor de evaluare a ofertelor este corectă. Un astfel de criteriu ţinteste mai degrabă (alaturi de pret, metodologie de lucru, organizarea activităţilor etc.) stabilirea celei mai avantajoase oferte din punct de vedere economic şi nu capacitatea de îndeplinire a contractului.

Logica celor prezentate mai sus pare complet ”dărmată” de concluziile desprinse din cazurile Beentjes, GAT, Lianakis, invocate în acest context de Comisia Europeană, mai cu seamă de reprezentanţi ai DG Regio.

Să ne aruncăm însă o privire şi asupra deciziei Tribunalului de Primă Instanţă (Camera a cincea) care se pronunţa în 25 februarie 2003 într-un caz despre care nimeni nu pare să aibă cunoştinţă sau care poate este trecut sub tăcere în mod deliberat: Cazul  T-4/01 Renco SpA v Consiliul Uniunii Europene.

Pentru un acord-cadru care avea ca obiect lucrări de renovare şi întreţinere a clădirii Consiliului din Bruxelles, Secretariatul General al Consiliului a decis să utilizeze criteriul de atribuire oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic şi, printre factorii de evaluare care urmau să fie aplicaţi, au fost anunţaţi şi următorii:

– experienţa şi competenţa echipei permanente (cu alte cuvinte, a experţilor cheie) în prestarea de servicii similare cu cele descrise în documentaţia contractului;

– experienţa şi competenţa tehnică a întreprinderii (!);

– calitatea oricărui subcontractor sau furnizor propus (!).

Nu intenţionez să intru în detaliile acestui caz, dar trebuie precizat că în contextul analizării uneia dintre criticile contestatorului privind caracterul vag al unor criterii de atribuire, instanţa face câteva precizări extrem de interesante (în cuprinsul paragrafelor 66 – 69 din Hotărâre), cum ar fi:

– Pornind de la dreptul autorităţii contractante (în speţă, Consiliul Uniunii Europene) de a alege criteriile pe baza cărora va atribui contractul, o primă condiţie este aceea ca respectivele criterii să aibă ca ca ţintă stabilirea ofertei cea mai avantajoasă din punct de vedere economic. Autoritatea contractantă îşi poate exercita această putere de alegere, adoptând o decizie de atribuire pe baza unor criterii cantitative şi calitative care pot varia în funcţie de specificul contractului în cauză;

– Articolul … (actualmente Art. 53 (1) (a) din Directiva 18/2004/CE) nu poate fi interpretat în sensul că fiecare dintre criteriile utilizate pentru stabilirea celei mai avantajoase oferte din punct de vedere economic trebuie în mod obligatoriu să aibă o natură pur economică, deoarece nu poate exclusă situaţia în care factori care nu sunt de natură pur economică pot influenţa, la rândul lor, preţul ofertei. ”De exemplu, experienţa şi competenţa tehnică a ofertantului şi al echipei sale, gradul de familiarizare cu tipul de lucrări acoperite de contractul în discuţie precum şi calitatea subcontractorilor propuşi, reprezintă factori calitativi care, dacă nu ating un anumit nivel solicitat de contract, pot genera întârzieri în execuţia lucrărilor sau pot determina necesitatea unor lucrări suplimentare. Ca urmare, chiar dacă unele dintre criterii […] nu sunt exprimate în termeni cantitativi, acestea pot fi aplicate în mod obiectiv şi uniform pentru compararea ofertelor şi sunt în mod clar relevante pentru identificarea celei mai avantajoase oferte din punct de vedere economic.”

Nu-i aşa că după ce lecturăm acest caz, reacţia firească este una de consternare şi, de ce să nu recunoaştem, parcă şi una de frustrare (adică, ”ei” au voie iar ”noi” suferim corecţii financiare pe acest subiect)? Instanţa a mers chiar mai departe decât ne-am propus să discutăm în acest articol, luând în considerare ca posibil factor de evaluare nu doar echipa de experţi cheie dar şi experienţa ofertantului sau calitatea subcontractanţilor.

Am prezentat acest caz nu cu intenţia de a revoluţiona complet sistemul de diferenţiere a criteriilor de calificare faţă de criteriile de atribuire. Înclin să consider acest caz, în ansamblul său, ca fiind unul izolat (cu o abordare relativ subiectivă având în vedere autoritatea contractantă aflată în litigiu), dar care arată că logica considerării echipei de experţi cheie ca un posibil factor de evaluare nu reprezintă doar o speculaţie asupra textului Directivelor. În practică, o astfel de abordare ar avea multe avantaje, cel puţin din perspectiva creşterii calităţii prestaţiilor de acest gen, care în multe situaţii lasă de dorit şi afectează negativ implementarea multor proiecte importante, finanţate sau nu din fonduri europene.

Pe de altă parte, nu cred că cel mai potrivit lucru ar fi acela de a ataca în forţă problema în relaţie cu birocraţia de la Bruxelles. Pe de o parte, trebuie să recunoaştem că suntem foarte vulnerabili în ceea ce priveşte posibilitatea de a garanta obiectivitatea procesului de evaluare în cadrul procedurilor de atribuire. Pe de altă parte, în câteva luni sperăm să se publice noile Directive pentru achiziţii publice, în cuprinsul cărora se prefigurează oportunitatea de a legaliza abordarea propusă. Astfel, cu privire la criteriile de atribuire, noile Directive precizează că oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic trebuie identificată pe baza unor criterii legate de obiectul contractului în cauză şi, ce ne interezează în mod special, alături de preţ/cost, ”pentru contractele de achiziţii de servicii şi contractele care implică proiectarea de lucrări pot fi luate în considerare organizarea, calificarea şi experienţa personalului desemnat să execute contractul în cauză, cu consecinţa că, după atribuirea contractului, aceste persoane pot fi înlocuite doar cu aprobarea autorităţii contractante, care trebuie să verifice dacă înlocuirile asigură o organizare şi o calitate echivalente.”

Ce ar rămâne de făcut – să aşteptăm publicarea acestor noi Directive şi apoi să asigurăm o transpunere rapidă a acestei reguli…

]]>

Posted on

Interpretări privind aplicabilitatea prevederilor art. 69 indice 2 din OUG 34/2006 în ceea ce priveste membrii comisiei de evaluare

Expert achizitii publice Gelu CAZAN

O problemă punctuală pare să genereze anumite dificultăti de interpretare la nivelul unor autorităti contractante, si anume dacă membrii comisiei de evaluare ar trebui să fie inclusi sau nu in categoria ”persoanelor cu functie de decizie”, astfel cum sunt acestea definite la art 3 lit. s2 ) din ultima modificare a OUG 34/2006.

Această noua definitie a fost, probabil, determinată de necesitatea de a se clarifica respectiva notiune care era deja utilizată în anumite texte ale ordonantei, fără a exista însă o explicatie clară a modului de interpretare. Nou introdusa definitie clarifică anumite aspecte, dar din păcate lasă loc în continuare unor interpretări diferite în ceea ce priveste membrii comisiei de evaluare.

În cele ce urmează, vom încerca să explicăm, afirmatia anterioară.

Persoanele cu functie de decizie sunt, conform definitiei de la art. 3 lit. s2 ): ”conducătorul autoritătii contractante, membrii organelor decizionale ale autoritătii contractante ce au legătură cu procedura de atribuire, precum si orice alte persoane din cadrul autoritătii contractante ce pot influenta conţinutul documentatiei de atribuire si/sau procedura de atribuire.”

O analiză succintă a textului indică faptul că membrii comisiei de evaluare ar intra în categoria persoanelor cu functie de decizie, deoarece ei sunt persoane din cadrul autoritatii contractante si au atributii care le permit sa influenteze procedura de atribuire.

Luând în considerare obiectul principal pentru care prevederile analizate au fost introduse în legislatia privind achizitiile publice – si anume, evitarea conflictului de interese – este absolut firesc ca o atentie deosebita sa fie acordată, din acest punct de vedere, si persoanelor care fac parte din comisia de evaluare. Să urmărim însă si ce efecte ulterioare are includerea membrilor comisiei de evaluare în categoria ”persoanelor cu functie de decizie”.

Conform art 331 alin. (4) din OUG 34/2006 ”Autoritatea contractantă încarcă în SEAP, odată cu documentaţia de atribuire, o declaraţie pe propria răspundere a reprezentantului legal ce va conţine datele de identificare ale persoanelor ce deţin funcţii de decizie în cadrul autorităţii contractante. Acest document nu are caracter de document public”. Din nou, considerăm că este o abordare corectă, având în vedere că datele personale ale persoanelor cu functie de decizie (inclusiv ale membrilor comisiei de evaluare) trebuie să beneficieze de o anumită protectie.

Ceea ce ridică un mare semn de întrebare sunt prevederile de la art. 692 alin. (1) din OUG 34/2006, unde se reglementează că:.

”Autoritatea contractantă precizează în fişa de date/invitaţia de participare/anunţul de participare numele persoanelor ce deţin funcţii de decizie în cadrul autorităţii contractante.”

Cu alte cuvinte, mergând pe logica includerii membrilor comisiei de evaluare în categoria ”persoanelor cu functii de decizie”, autoritatea contractantă este obligată să publice numele acestora, încă de început, în fisa de date/invitatia de participare/anuntul de participare? Este putin probabil că aceasta a fost intentia de reglementare si facem această afirmatie din următoarele considerente:

– Nu există nicio obligatie explicită în legislatie cu privire la numirea comisiei de evaluare inainte de publicarea anuntului/invitatiei de participare. O completare ulterioară a informatiilor prevazute în anuntul/invitatia de participare implică publicarea unei erate, deci sarcini administrative suplimentare pentru autoritatea contractantă într-un context general în care se urmăreste contrariul, cel putin la nivel declarativ.

– ”Desconspirarea” numelor membrilor comisiei de evaluare înainte de depunerea ofertelor nu ar face altceva decat sa creasca gradul de vulnerabilitate al acestora, adică ar genera un efect mai degrabă advers obiectivului urmărit.

– Articolul 691 din OUG 34/2006 intră în mod indirect în coliziune cu articolul 69 din acelasi act normativ si in mod direct cu articolul 75 alin. (1 – 3) din HG 925/2006.

În ceea ce priveste ultimul considerent mentionat, se impun câteva explicatii suplimentare.

Articolul 691 nu lasă loc niciunei interpretări: ”Ofertantul/Candidatul/Ofertantul asociat/Subcontractantul/Terţul susţinător care are drept membri în cadrul consiliului de administraţie/organ de conducere ori de supervizare şi/sau are acţionari ori asociaţi persoane care sunt soţ/soţie, rudă sau afin până la gradul al patrulea inclusiv ori care se află în relaţii comerciale, astfel cum sunt acestea prevăzute la art. 69 lit. a), cu persoane ce deţin funcţii de decizie în cadrul autorităţii contractante, este exclus din procedura de atribuire.”

În concluzie, în cazul în care apare o situatie de natură să genereze un conflict de interese în raport cu membrii comisiei de evaluare, cel ”penalizat” este operatorul economic, sanctiunea fiind excluderea acestuia din procedura de atribuire. Dacă este asa, atunci ce sens are interdictia impusa la art. 69 persoanelor care urmează să fie implicati in procesul de verificare/evaluare a candidaturilor/ofertelor. Mai mult, prevederile articolului 75 alin. (1 – 3) din HG 925/2006 reglementează la nivel de normă de aplicare procedura de rezolvare a situatiilor de la art. 69 din OUG 34/2006, într-o abordare complet diferită de cea impusă prin art. 691.  Astfel, articolul în discutie stabileste că:

”Art. 75 – (1) Comisia de evaluare şi membrii cooptaţi au obligaţia de a semna pe propria răspundere o declaraţie de confidenţialitate şi imparţialitate prin care se angajează să respecte prevederile art. 74 şi prin care confirmă că nu se află într-o situaţie care implică existenţa unui conflict de interese.

(2)  Declaraţia prevăzută la alin. (1) trebuie semnată înainte de preluarea atribuţiilor specifice, în cadrul procesului de evaluare.

(3) În cazul în care unul dintre membrii desemnaţi în comisia de evaluare sau unul dintre experţii cooptaţi constată că se  află într-o situaţie de incompatibilitate, atunci acesta are obligaţia de a solicita de îndată înlocuirea sa din componenţa comisiei respective cu o altă persoană…”

Pe cale de consecinta, aparitia unei situatii în care se manifestă un potential conflict de interese al unui membru al comisiei de evaluare se rezolvă prin înlocuirea acestuia si nu prin excluderea operatorului economic. Această abordare este mult mai ratională, întrucât măsura de excludere din procedură a operatorului economic ar fi dispropotionată, atâta timp cât exită posibilitatea mai facilă de a înlocui un membru al comisiei de evaluare pentru a evita aparitia conflictului de interese.

Să luăm în calcul si cazul în care, printr-o erată, membrii comisiei de evaluare ar fi adăugati la lista persoanelor cu functii de decizie, cu un anumit număr de zile înainte de data limită de depunere a ofertelor/candidaturilor. Un anumit operator economic ar putea sa constate că tocmai ce a intrat într-o situatie de incompatibilitate, astfel încât va trebui să renunțe la participarea la competitie, resursele umane, financiare sau de altă natură urmând a fi trecute la ”capitolul pierderi”. Încă o dată, în virtutea principiului proportionalitătii, nu este mai corectă si mai normală înlocuirea membrului comisiei de evaluare?

Observăm că art. 75 din HG 925/2006, ca de altfel si art. 69 din OUG 34/2006 vizează numai membrii comisiei de evaluare, aceste prevederi nefiind extinse si la celelalte persoane cu functii de decizie. Este absolut corect, întrucât ar fi complet ilogic ca sistemul de ”înlocuire” să se aplice conducătorului autoritătii contractante sau oricărei alte persoane care detine o functie permanentă în cadrul institutiei respective.

Ne întoarcem oarecum de unde am plecat, întrebându-ne care este interpretarea corectă  pe care trebuie să o avem în vedere atunci când coroborăm ansamblul de prevederi discutate mai sus? Sintetizând, rezultă că avem următoarele opțiuni:

1. În definitia ”persoanelor cu functie de decizie” nu intră si membrii comisiei de evaluare.

Dacă această ipoteză este valabilă, atunci o mare parte din efectele negative identificate sunt eliminate:

–          acestor persoane nu le vor fi aplicabile prevederile art. 692 alin. (1) – ceea ce înseamnă că autoritatea contractantă nu este obligată să numească membrii comisiei de evaluare înainte de inițierea procedurii de atribuire și nu trebuie să facă publice numele acestora în anuntul/invitatia de participare.

–          prevederile art. 69 din OUG 34/2006, precum si cele ale art. 75 alin. (1 – 3) din HG 925/2006 rămân valabile și nu intră în contradictie cu prevederile art. 692 alin. (1).

–          prevederile art. 691 nu generează aplicarea unor măsuri disproportionate într-o situatie în care există posibilitatea adoptării unor măsuri mai rationale, respectiv înlocuirea unei persoane din cadrul comisiei de evaluare în loc de restrictionarea participarii operatorului economic la procedura de atribuire

Puncte slabe:

–          modul în care este formulată definitia de la art. 3 lit. s2 face destul de dificilă o astfel de interpretare, fiind greu de ignorat faptul că membrii comisiei de evaluare se află (chiar dacă numai temporar) intr-o pozitie din care pot influenta procedura de atribuire

–          prevederile art. 331 alin. (4) din OUG 34/2006 ar trebui, totusi, sa se aplice si membrilor comisiei de evaluare, atâta timp cât datele de identificare nu devin publice, dar facilitează verificarea, organelor de control abilitate, a  modului de evitare a conflictului de interese

2. În definitia ”persoanelor cu functie de decizie” intră si membrii comisiei de evaluare.

Dacă această ipoteză este valabilă, atunci punctele slabe mentionate in cuprinsul primei ipoteze sunt rezolvate, în schimb toate efectele negative identificate îsi vor face simtită prezenta, într-o măsură mai mare sau mai mică, în orice procedură de atribuire.

Din punct de vedere practic, emitem opinia că prima modalitatea de interpretare este mai putin păguboasă pentru sistemul achizitiilor în ansamblu. Pentru perioada imediat următoare, se resimte în mod clar necesitatea ca ANRMAP să emită o instructiune în această privintă, dar trebuie să fim constienti că o astfel de instructiune nu va reprezenta altceva decât o improvitatie de moment. Desi nimeni nu doreste o nouă modificare legislativă, in cazul de fată aceasta este de fapt singura solutie corectă. Ca o sugestie, probabil că adăugarea la art. 691 si la art. 692 alin. (1) din OUG 34/2006 a textului ”cu exceptia membrilor comisiei de evaluare” imediat după sintagma ”persoane ce deţin funcţii de decizie în cadrul autorităţii contractante”, pare că ar rezolva într-un mod corespunzător această problemă.

]]>