Month: February 2011

Avocat Florin IRIMIA

Va reamintesc ca am intitulat un articol anterior “Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor, instanta paralela?” (Revista de achizitii publice, mai 2010). In acel articol, pornind de la analiza comparativa a activitatii Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor (CNSC) si cea a instantelor de judecata, am ajuns la concluzia ca CNSC nu poate fi o instanta de judecata, desi in practica activitatea CNSC « imprumuta » in parte din caracteristicile procedurilor judiciare.

Situatia s-a schimbat de atunci si, dupa cum observati, titlul articolului nu mai este exprimat sub forma interogativa ci reprezinta o constatare. Astfel, pornind de la ceea ce ar trebui sa fie concluzia prezentului articol, va aducem la cunostinta ca, prin recenta Lege nr. 278/2010, legiuitorul roman a transformat practic un organism administrativ intr-o instanta paralela.

Cu siguranta cea mai importanta modificare introdusa prin legea de aprobare a OUG nr. 76/2010 o reprezinta acordarea CNSC a competentei exclusive de solutionare a contestatiilor formulate impotriva actelor emise de autoritatea contractanta in desfasurarea procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie publica.

Potrivit dispozitiilor art. 255 din OUG nr. 34/2006, astfel cum acestea au fost modificate prin Legea nr. 278/2010, “Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes legitim printr-un act al autorităţii contractante, prin încălcarea dispoziţiilor legale în materia achiziţiilor publice, poate solicita, prin contestaţie, anularea actului, obligarea autorităţii contractante de a emite un act, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ-jurisdicţională, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă”.

Pana la aceasta modificare, competenta de solutionare a contestatiilor era alternativa, apartinand atat CNSC cat si instantei de judecata, respectiv Tribunalului, Sectia de Contencios Administrativ si Fiscal pe raza caruia isi avea sediul autoritatea contractanta. Astfel, persoana vatamata printr-un act emis in derularea procedurii de atribuire se putea adresa, la alegere, fie CNSC, fie instantei de judecata. Spre deosebire de prima varianta a OUG nr. 34/2006, in care solutionarea contestatiilor in instanta era guvernata de Legea contenciosului administrativ, prin OUG nr. 19/2009  fusesera introduse dispozitii speciale privind judecata in fata tribunalului.

Spre deosebire de procedura administrativ-jurisdictionala, unde solutionarea contestatiilor se realiza in termenul de 20 zile prevazut de art. 276 din OUG nr. 34/2006, in instanta, principiul solutionarii cu celeritate a litigiilor privind achizitiile publice era incalcat de cele mai multe ori, prin acordarea unor termene de judecata mult prea indelungate. Spre exemplu, o contestatie depusa la Tribunalul Bucuresti in luna decembrie 2010 primea termen de solutionare in ianuarie 2012, la mai mult de 1 an de la sesizarea instantei.

Potrivit dispozitiilor art. 256³ alin. (3) din OUG nr. 34/2006, pana la data pronuntarii hotararii primei instante, era interzisa incheierea contractului de achizitie publica. Astfel, in situatia in care partile in dosar nu faceau demersuri pentru preschimbarea termenului de judecata, procedura de atribuirea ramanea blocata pe o perioada de timp foarte lunga. De multe ori, contestatorii de rea-credinta utilizau calea judiciara tocmai in scopul blocarii procedurilor de atribuire. Consecintele negative ale acestei situatii sunt usor de identificat: intarzieri semnificative in realizarea unor investitii importante si pierderea fondurilor alocate in vederea achizitiei publice, inclusiv a fondurilor europene.

Aceste consecinte au determinat legiuitorul sa ia masura drastica a eliminarii competentei instantei in solutionarea contestatiilor. Aceasta rezolvare, desi cea mai simpla, este una specific romaneasca si a fost des intalnita in legislatia achizitiilor publice. Un exemplu relevant il reprezinta introducerea sanctiunii pecuniare constand in retinerea unei cote din garantia de participare in cazul respingerii contestatiei. Prin aceasta solutie s-a evitat incalcarea principiului constitutional al gratuitatii procedurilor administrativ-jurisdictionale care interzicea instituirea unei taxe de solutionare a contestatiilor.

Din pacate, in cazul competentei de solutionare a contestatiilor, nu s-a mai gasit niciun artificiu de evitare a incalcarii dispozitiilor constitutionale. Astfel, prin acordarea competentei exclusive Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor, este pus sub semnul intrebarii principiul caracterului facultativ al procedurilor administrativ-jurisdictionale.

Va reaminitim ca, unul dintre argumentele pentru care Curtea Consitutionala a respins exceptiile de neconstitutionalitate a prevederilor din OUG nr. 34/2006 care reglementeaza procedura de solutionare a contestatiilor de catre CNSC, a fost acela al posibilitatii sesizarii alternative a instantei de judecata. Astfel, prin Decizia nr. 690/2007, magistratii Curtii Constitutionale au retinut ca respectarea liberului  acces la justitie rezulta din faptul ca procedura adminstrativ-jurisdictionala ramane facultativa. Caracterul alternativ, facultativ si gratuit al procedurii de solutionare a contestatiilor in fata CNSC, conferea legitimitate acestui organism administrativ cu atributii jurisdictionale.

In opinia noastra, eliminarea uneia dintre caracteristicile principale ale procedurii administrativ-jurisdictionale (caracterul facultativ), conduce la incalcarea art. 21 din Constitutia Romaniei si, implicit, la ingradirea liberului acces la justitie.

Pentru a raspunde unor opinii diferite, posibilitatea formularii in instanta a unei plangeri impotriva deciziei CNSC nu este suficienta pentru respectarea accesului la justitie, in conditiile in care nu mai exista posibilitatea sesizarii alternative a instantei in fond si, implicit, a respectarii dublului grad de jurisdictie.

Mai mult, stim ca, ulterior comunicarii deciziei CNSC, autoritatea contractanta are posibilitatea semnarii contractului de achizitie publica, nefiind nevoita sa astepte si hotararea instantei prin care se solutioneaza plangerea impotriva deciziei in cauza. In situatia admiterii plangerii ulterior semnarii contractului, partea vatamata poate solicita in instanta constatarea nulitatii contractului si/sau despagubiri, nemaifiind posibila reluarea procedurii de atribuire. In aceasta situatie in care nu mai pot fi adoptate masuri eficiente prin care sa fie restabilita legalitatea in cadrul procedurii de atribuire, este evident ca sesizarea instantei, ulterior pronuntarii deciziei CNSC, asigura un acces limitat la justitie. Prin urmare, pentru a fi exercitat in deplinatatea sa, dreptul de sesizare a instantei trebuie sa existe inclusiv in faza de fond, la solutionarea contestatiei.

Pentru a fi obiectivi, trebuie sa recunoastem ca aceasta modificare legislativa prin care se acorda competenta exclusiva CNSC are totusi si un merit: acest organism administrativ-jurisdictional este unul specializat in solutionarea contestatiilor, domeniu in care a dobandit o experienta relevanta dupa mai bine de 4 ani de activitate. In aceste conditii, acordarea competentei alternative instantei de judecata trebuie sa fie insotita de crearea unor complete specializate in domeniul achizitiilor publice. De asemenea, ar fi necesara respectarea cu strictete a unor termene de judecata si de redactare rezonabile care sa asigure celeritatea necesara derularii procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie publica. Acesta este insa un deziderat a carei indeplinire nu poate fi foarte apropiata in timp, depinzand de reforma intregului sistem judiciar. Pana atunci, s-a ales solutia de compromis a eliminarii instantelor de judecata din procedura de solutionare a contestatiilor, chiar si cu riscul declararii ca fiind neconstitutionale a noilor dispozitii introduse prin Legea nr. 278/2010.

]]>

Avocat Florin IRIMIA

“Serviciul de achizitii publice” al Statului francez a publicat recent o fisa sintetica care cuprinde un numar de 7 principii  de baza ce trebuie respectate de autoritatiile contractante pentru realizarea unor achizitii publice eficiente. Desi enuntate de catre o institutie publica franceza, aceste reguli sunt universal valabile iar evocarea lor este utila si pentru autoritatile contractante din Romania.

Regula nr. 1- Negocierea ofertelor

De fiecare data cand legislatia achizitiilor publice permite, procedurile in care este posibila negocierea ofertelor (dialogul competitiv, concursul de solutii, negocierea cu publicarea prealabila a unui anunt de participare) trebuie privilegiate in raport cu procedurile in care ofertele raman ferme (licitatia deschisa, licitatia restransa, cererea de oferte).

Avantajul negocierii ofertelor consta in oportunitatea imbunatatirii conditiilor propuse initial de operatorii economici din punct de vedere economic (pret de baza, conditii de plata), tehnic (caracteristici tehnice superioare), logistic (termene de realizare, stocuri), social, etc.

Negocierea trebuie sa se deruleze cu respectarea principiului egalitatii de tratament, al transparentei si al trasabilitatii deciziilor adoptate de autoritatea contractanta.

Regula nr. 2- Alegerea celei mai bune ponderi a factorilor de evaluare

Avand in vedere ca factorii de evaluare trebuie adaptati la obiectul achizitiei publice, acestia pot varia considerabil de la o procedura la alta. Totusi, trei tipuri sunt intalnite cel mai des:

–         nivelul calitativ;

–         costul total;

–         dezvoltarea durabila.

Ponderea acestora este determinanta in alegerea celei mai bune oferte din punct de vedere al raportului pret/calitate. Din pacate, de multe ori, autoritatea contractanta scade in mod exagerat ponderea criteriilor financiare in raport cu exigentele calitative, exigente care ar trebui sa se regaseasca in caietul de sarcini iar nu in factorii de evaluare. Prin urmare, in vederea selectarii ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, ponderea pretului in factorii de evaluare trebuie sa fie cat mai importanta.

Regula nr. 3- Exprimarea clara a nevoii autoritatii contractante

Reusita unei achizitii publice incepe de la definirea clara si precisa a necesitatilor autoritatii publice.

In acest sens, schimbul de informatii intre operatorii economici si autoritatea contractanta, realizat inainte de demararea procedurii de atribuire, ajuta la intocmirea unui caiet de sarcini care sa exprime corect si complet exigentele cumparatorului. Explicatia acestui rezultat pozitiv consta in faptul ca operatorul economic, considerat expert in domeniul sau de activitate, este cel mai in masura sa defineasca cu precizie caracteristicile tehnice al obiectului achizitiei.

In Romania, interpretarea necorespunzatoare a schimbului de informatii prealabil, in sensul unei “intelegeri” intre autoritatea contractanta si operatorul economic, reduce considerabil sansele de aplicare a acestei bune practici. Consecinta negativa a reticentei fata de colaborarea prealabila este vizibila si consta in definirea necorespunzatoare a nevoilor autoritatii contractante si, implicit, la realizarea unor achizitii ineficiente.

Regula nr. 4- Adaptarea duratei contractelor de achizitie publica

Durata contractului  exercita un impact direct asupra rentabilitatii operatorului economic care trebuie sa investeasca pentru toata perioada de derulare a contractului (in privinta resurselor umane si a materialelor), fapt care va influenta nemijlocit oferta de pret. Din acest motiv, este necesara definirea duratei contractuale in functie de investitiile specifice obiectului contractului. Astfel, in cazul in care investitiile sunt considerabile, durata trebuie sa permita operatorului economic sa-si amortizeze costurile. In acelasi timp, constrangerea generata de factorul timp, il va obliga sa performeze si sa fie eficient.

In schimb, in domeniile in care tarifele practicate in piata sunt incerte, se impune stabilirea unor durate contractuale inferioare.

Regula nr. 5- Stimularea concurentei

Orice achizitie publica, indiferent de procedura de atribuire a contractului, trebuie sa se realizeze numai in conditiile in care concurenta intre potentialii contractanti s-a putut exprima liber.

Chiar si in situatia unei achizitii directe, abesnta unei proceduri de atribuire nu trebuie sa conduca la lipsa adoptarii unei atitudini concurentiale. Astfel, autoritatea contractanta va realiza o analiza a ofertelor practicate de operatorii economici in domeniul specific obiectului achizitiei. Cu cat numarul ofertelor solicitate pentru analiza va fi mai mare, cu atat vor creste sansele realizarii unei achizitii eficiente. Autoritatea publica trebuie sa-i cunoasca pe cei mai buni operatori economici care activeaza intr-un anumit domeniu si, in acelasi timp, sa incerce sa atraga noi ofertanti, facand cunoscute cat mai bine si din timp nevoile sale.

Regula nr. 6- Evaluarea indeplinirii contractului de achizitie publica

Avand in vedere sursa fondurilor necesare achizitiilor publice (banii contribuabililor), autoritatea contractanta trebuie sa controleze temeinic executarea contractului si indeplinirea obligatiilor asumate de catre contractant.

Orice deficienta in acest control va profita operatorului economic, in sensul ca autoritatea publica va fi nevoita sa accepte propuneri defavorabile de modificare a conditiilor initiale de executie a contractului. Astfel, pierderea controlului va crea o dependenta fata de operatorul economic care nu va avea nicio dificultate in a impune preturi superioare in cazul unor eventuale negocieri ulterioare (in caz de achizitionare a unor cantitati suplimentare, spre exemplu).

Pentru a preveni astfel de situatii, este util ca autoritatea contractanta sa precizeze in caietul de sarcini anumite criterii de performanta, insotite de penalitati corespunzatoare in caz de neindeplinire.

Regula nr. 7- Privilegierea preturilor ferme

Este recomandat autoritatilor contractante sa impuna, pe cat posibil, preturi ferme, ori de cate ori operatorul economic nu este expus la variatii economice importante in domeniul sau pe perioada derularii contractului.

Prin exceptie, doar in situatiile in care preturile care au stat la baza intocmirii ofertei sunt influentate puternic de fluctuatiile mondiale ale anumitor indicatori (curs valutar, pretul petrolului, etc.), este posibila stabilirea unui clauze de revizuire a pretului ofertei.

Desi avem convingerea ca aceste bune practici sunt cunoscute de catre toti cei implicati atat in procedurile de atribuire cat si in derularea contractelor de achizitie publica, autoritatile contractante din Romania mai au inca progrese de realizat in ceea ce priveste aplicarea lor.

]]>