SCPA Ceparu si Irimia
Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor – instanta paralela?
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de achizitii publice
Multa cerneala s-a varsat deja despre specificul activitatii si rolul Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor (CNSC). Se pare insa ca nu a fost suficienta, de vreme ce au ramas nelamurite inca multe aspecte. Nu ne propunem sa le clarificam definitiv in paginile acestei reviste insa, consideram util sa evidentiem cateva din problemele intalnite in practica. In acest sens, vom proceda la o scurta comparatie intre activitatea administrativ-jurisdictionala a CNSC si cea a instantelor de judecata.
Potrivit Ordonantei de Urgenta a Guvernului nr. 34/2006, CNSC este un organism independent cu activitate administrativ-jurisdictionala, care se supune numai legii si care este independent in adoptarea deciziilor sale. Consiliul este competent sa solutioneze contestatiile formulate in cadrul procedurii de atribuire, inainte de incheierea contractului, prin complete specializate (art. 266 alin. (1) din OUG nr. 34/2006).
Aceleasi caracteristici de independenta, impartialitate le prezinta si instantele de judecata, astfel cum rezulta din prevederile Legii nr. 303/2004 privind statutul judecatorilor si magistratilor.
Aceste asemanari nu transforma insa CNSC in instanta de judecata, avand in vedere ca, potrivit Constitutiei Romaniei, justitia se infaptuieste de Inalta Curte de Casatie si Justitie si de celelalte instante judecatoresti prevazute de lege, respectiv curti de apel, tribunale si judecatorii.
Tot legea fundamentala ne spune ca procedurile administrativ-jurisdictionale de solutionare a litigiilor sunt facultative si gratuite. Acesta este si motivul pentru care este imposibila taxarea contestatiilor formulate in fata CNSC, desi sunt multe voci care solicita acest lucru. Instituirea unei taxe de solutionare a contestatiilor ar fi posibila doar prin modificarea Constitutiei. Spre deosebire, majoritatea actiunilor intentate in fata instantelor judecatoresti sunt supuse taxelor judiciare de timbru, conform Legii nr. 146/1997.
Asupra constitutionalitatii prevederilor din OUG nr. 34/2006 care reglementeaza procedura de solutionare a contestatiilor de catre CNSC, s-a pronuntat in repetate randuri Curtea Constitutionala.
Astfel, prin Decizia nr. 690/2007, curtea a retinut in esenta, ca «instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicţionale nu contravine dispoziţiilor constituţionale atâta timp cât decizia organului administrativ de jurisdicţie poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti», astfel cum este cazul deciziei CNSC care poate face obiectul unei plangeri la curtea de apel competenta. Mai mult, spune Curtea Constitutionala, avand in vedere ca OUG nr. 34/2006 instituie posibilitatea sesizarii alternative a instantei de judecata sau a CNSC, procedura adminstrativ-jurisdictionala ramane facultativa, fapt ce asigura respectarea accesului la justitie.
Astfel cum rezulta cu certitudine atat din textul legii supreme cat si din jurisprudenta Curtii Constitutionale, CNSC nu poate fi o instanta de judecata. Insa, caracterul alternativ, facultativ si gratuit al procedurii de solutionare a contestatiilor, confera legitimitate acestui organism administrativ cu atributii jurisdictionale.
Desi in teorie lucrurile par oarecum clare, in practica situatia se complica atunci cand activitatea CNSC « imprumuta » in parte din caracteristicile procedurilor judiciare.
Acest «imprumut» se justifica, in parte, prin lipsa reglementarii precise a procedurii de solutionare a contestatiilor de catre CNSC. Astfel, avand in vedere ca dispozitiile speciale ale OUG nr. 34/2006 se completeaza cu dreptul comun, CNSC este, deseori, «tentat» sa faca apel la regulile Codului de procedura civila. Tentatia este mai mult decat naturala, in masura in care dispozitiile legii speciale sunt insuficiente pentru acoperirea tuturor situatiilor intalnite in practica, in special a dificultatilor de ordin procedural. Insa, uneori, se ignora faptul ca utilizarea solutiilor oferite de dreptul comun nu este intotdeauna potrivita, tocmai in considerarea caracterului administrativ-jurisdictional al activitatii CNSC. Astfel, exista riscul ca CNSC sa fie transformat in instanta paralela, fapt interzis de Constitutia Romaniei, astfel cum am subliniat anterior.
Pentru ilustrarea utilizarii in exces a regulilor procedurii de drept comun, va expunem cateva exemple intalnite in practica.
1. In cuprinsul unei decizii prin care CNSC si-a declinat competenta de solutionare a contestatiei in favoarea instantei de drept comun (in speta Tribunalul), s-a mentionat ca termen pentru formularea plangerii o perioada de 5 zile de la comunicare. In motivarea acestei mentiuni, CNSC a facut trimitere la dispozitiile art. 158 din Codul de procedura civila potrivit carora «Daca instanta se declara necompetenta, impotriva hotararii se poate exercita recurs in termen de 5 zile de la pronuntare». Aceste prevederi fac vorbire in mod expres de hotarea de declinare de competenta adoptata de o instanta de judecata. Astfel, aplicarea, prin analogie, a acestui termen de 5 zile si plangerii impotriva unei decizii a CNSC, reprezinta un demers eronat, in masura in care CNSC nu este instanta de judecata. Mai mult, se incalca flagrant dispozitiile speciale ale OUG nr. 34/2006 (art. 281) care mentioneaza expres un termen de 10 zile pentru depunerea plangerii impotriva deciziei CNSC, fara a se opera nicio distinctie intre deciziile care solutioneaza constestatiile pe exceptia necompetentei materiale, pe alte exceptii sau pe fond.
2. In continuarea exemplului anterior, aratam ca, in opinia noastra, CNSC nu poate adopta o decizie de declinare a competentei in favoarea unei instante judecatoresti. Astfel, consideram ca CNSC nu poate decat sa respinga ca inadmisibila o contestatie care i-a fost transmisa in mod gresit.
Astfel cum am aratat, hotarea de declinare a competentei nu apartine decat unei instante, in niciun caz unui organism administrativ-jurisdictional. In acest sens este insasi practica CNSC care a considerat ca, nefiind instanta de judecata, nu are posibilitatea sa dispuna sesizarea Curtii Constitutionale cu solutionarea unei exceptii de neconstitutionalitate. De asemenea, CNSC a refuzat, pe aceleasi considerent, transmiterea unei chestiuni prejudiciale Curtii de Justitie a Comunitatii Europene.
Probleme apar si in situatia opusa cand, pe motiv ca procedura in fata CNSC nu este similara cu cea desfasurata inaintea unei instante judecatoresti, sunt incalcate principii juridice esentiale precum cel al contradictorialitatii si al dreptului la aparare.
3. Potrivit dispozitiilor OUG nr. 34/2006, desi procedura de solutionare a contestatiilor este preponderent scrisa, aceasta ar trebui sa se desfasoare «cu respectarea principiilor legalităţii, celerităţii, contradictorialităţii şi a dreptului la apărare » (art. 269 din OUG nr. 34/2006). In practica insa, am intalnit situatii in care intentia legiuitorului nu a fost respectata intocmai.
Un exemplu relevant in acest sens il reprezinta depunerea unei cereri de interventie la o contestatie aflata pe rolul CNSC, cerere care nu se comunica partilor din dosar nici de catre intervenient, nici de catre Consiliu. Potrivit dispozitiilor art. 52 din Codul de procedura civila, instanta se pronunta in prealabil asupra admisibilitatii cererii de interventie, pe care o comunica ulterior partilor. Aceste dispozitii nu sunt aplicate de catre CNSC care, desi admite in principiu cererile de interventie, nu le comunica nici contestatorului si nici autoritatii contractante, incalcand astfel principiile prevazute de art. 269 din OUG nr. 34/2006.
La fel se intampla si in cazul in care punctul de vedere al autoritatii contractante nu este comunicat contestatorului. Astfel, desi intra in obligatia autoritatii contractante sa transmita societatii contestatoare punctul sau de vedere (conform art. 274 alin. (2) din OUG nr. 34/2006), in cazul in care autoritatea nu se conformeaza, CNSC nu verifica daca s-a realizat comunicarea corespunzatoare.
Incalcarea principiului contradictorialitatii poate avea loc, de asemenea, si in situatia in care contestatorul depune precizari la contestatie pe care omite sa le transmita si autoritatii contractante. Mai general, poate fi vorba de orice document care se depune la CNSC si nu se comunica si partii adverse (inscrisuri, puncte de vedere experti, etc.).
Aceasta lipsa de contradictorialitate, specifica procedurilor administrativ-jurisdictionale, nu se regaseste in litigiile desfasurate in fata instantelor de judecata care verifica riguros comunicarea intre parti a documentelor depuse la dosarul cauzei.
4. Un alt element de comparatie intre CNSC si instanta de judecata (in speta Tribunalul, sectia de contencios administrativ) il reprezinta calea de atac impotriva hotararilor adoptate.
Astfel, atat deciziile emise de catre CNSC cat si sentintele pronuntate de catre tribunal pot fi atacate la Curtea de Apel pe raza careia isi are sediul autoritatea contractanta.
Diferente intre caile de atac sunt sesizabile in ce priveste denumirea acestora si termenul de depunere. Astfel, in timp ce deciziile CNSC se ataca cu plangere in termen de 10 zile de la comunicare (art. 281 din OUG nr. 34/2006), sentintele tribunalului sunt susceptibile de recurs, termenul de formulare fiind de 5 zile de la comunicarea catre parti (art. 287 indice 16 din OUG nr. 34/2006). De multe ori, sentintele pronuntate mentioneaza, in mod eronat, ca termen de recurs 15 zile de la comunicare, astfel cum prevad dispozitiile Codului de procedura civila.
In opinia noastra, diferenta in ce priveste termenul de formulare a cailor de atac nu poate fi justificata prin caracterul specific al procedurii administrativ- jurisdictionale. Astfel, consideram ca, pentru egalitate de tratament, s-ar impune ca partea nemultumita de decizia CNSC sau de sentinta tribunalului sa dispuna de acelasi termen pentru depunerea plangerii, respectiv a recursului. In situatia actuala, contestatorul care s-a adresa tribunalului este dezavantajat in raport cu cel care a ales sa sesizeze CNSC.
O alta diferenta intre cele doua proceduri se refera la locul in care se depune plangerea, respectiv recursul. Astfel, in timp ce recursul impotriva sentintei tribunalului se depune chiar la instanta a carei hotarare se ataca, plangerea impotriva deciziei CNSC se depune la Curtea de Apel competenta (pe raza careia isi are sediul autoritatea contractanta). Consideram ca, si in aceasta situatie, ar trebui sa existe o procedura unitara, pentru simplul motiv ca este mai eficienta depunerea recursului la instanta a carei hotarare sa ataca, instanta de fond transmitand instantei de recurs dosarul care a stat la baza pronuntarii sentintei recurate. In cazul deciziei CNSC, avand in vedere ca plangerea se depune la instanta de control judiciar, aceasta trebuie sa solicite Consiliului dosarul in care s-a pronuntat decizia atacata. Inainte de modificarea intervenita prin OUG nr. 143/2008, plangerea se inainta, in mod obligatoriu, direct Consiliului care avea obligatia de a transmite dosarul curtii de apel competente.
Obligatia depunerii plangerii la CNSC a fost inlaturata initial prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 569/2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I nr. 537/2008. Prin aceasta decizie s-a admis exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 281 alin. (1) din OUG nr. 34/2006 si s-a constatat ca obligatia depunerii plangerii numai la CNSC, ca o conditie de acces la justitie, nu poate fi justificata in mod obiectiv si rezonabil.
Prin OUG nr. 143/2008 s-a introdus posibilitatea introducerii alternative a plangerii, atat la Consiliu cat si la intanta competenta. Aceasta posibilitate alternativa a fost eliminata prin OUG nr. 19/2009 care transeaza si stabileste ca plangerea se introduce exclusiv la instanta competenta. Ulterior, in practica a fost intalnita frecvent o consecinta negative a acestor modificari legislative, respective amanarea solutionarii plangerii in cazul in care CNSC nu transmite dosarul pana la primul termen de judecata.
Observam ca diferentierea intre procedura de solutionare a contestatiilor desfasurata in fata CNSC si cea judiciara se realizeaza, de multe ori, in detrimentul partilor implicate in litigiu. Astfel, in anumite situatii (cum ar fi cele referitoare la lipsa comunicarii actelor de la dosar), Consiliul se delimiteaza radical de instantele de judecata, considerand ca nu poate dispune aceleasi masuri. Insa, in alte cazuri, CNSC adopta solutii care sunt de competenta exclusiva a instantelor de judecata (cum ar fi declinarea de competenta).
Consideram ca situatiile exemplificate sunt, in primul rand, consecinta negativa a unei insuficiente reglementari a procedurii de solutionare a contestatiilor pe cale administrativ-jurisdictionala. De asemenea, de vina este si inexistenta unei definitii exacte a specificului activitatii desfasurate de catre CNSC, in comparatie cu cea a instantelor judecatoresti.
In opinia noastra, aceste deficiente legislative care au drept consecinta lipsa de previzibilitate a solutiilor care pot fi adoptate de catre CNSC(in special cele care privesc probleme de ordin procedural) pot fi remediate, intr-o prima etapa, prin unificarea practicii atat la nivelul CNSC cat si la instanta de judecata. Astfel, fara a transforma Consiliul intr-o instanta de judecata, doctrina si practica ar trebui sa precizeze mult mai clar cadrul procedural in care acest organism administrativ-jurisdictional isi desfasoara activitatea.
]]>Procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice pe rolul instantelor de judecata- studii de caz
Avocat Florin IRIMIA
Articol publicat in Revista de achizitii publice
In Romania, toti actorii implicati in procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica invoca lipsa unei practici judiciare unitare in acest domeniu. Aceasta deficienta are drept consecinta o lipsa de previzibilitate a solutiilor care pot fi adoptate in rezolvarea litigiilor in materie de achizitii publice.
Situatia ar putea fi insa atenuata daca ar fi consultate si invocate mai des solutiile pe care le adopta instantele tarilor cu traditie in domeniul achizitiilor publice. In acest scop, va propun sa analizam cateva cazuri practice solutionate judicios de catre instantele franceze.
1. Prin Decizia nr. 323948 din data de 31 mai 2010, Consiliul de Stat francez a precizat regulile referitoare la solidaritatea membrilor unei asocieri intr-un litigiu privind responsabilitatea contractuala a acestora.
In speta, o asociere de operatori economici care executa un contract de consultanta tehnica a fost chemata in justitie de catre Statul francez pentru a repara prejudiciul creat ca urmare a supraincalzirii unei cladiri.
In fata judecatorului, un membru al asocierii, care a prezentat aparari diferite de cele ale celorlalti membri, a fost singurul condamnat pentru fapta retinuta in sarcina asocierii.
Pentru Consiliul de Stat, societatile care au format o asociere solidara pentru executarea contractului de achizitie publica sunt prezumate ca se reprezinta mutual in fata instantelor in ceea ce priveste indeplinirea obligatiilor contractuale. Reprezentarea aceasta tacita inceteaza insa in situatia in care, in fata instantei, membrii asociereii formuleaza concluzii divergente. Astfel, Consiliul de Stat a considerat ca instanta de apel a a judecat corect ca, actionand astfel, operatorul economic in cauza a decis sa puna capat reprezentarii mutuale in justitie a societatilor membre ale asocierii din care face parte.
2. In aceeasi zi de la sfarsitul lunii mai, Consiliul de Stat a statuat prin Decizia nr. 315851 asupra validitatii angajamentului asumat de catre un ofertant la o procedura de atribuire a unui contract de achizitie publica.
In cauza, o municipalitate a desfasurat, in anul 1999, o procedura de cerere de oferte avand ca obiect o lucrare de reabilitare a unor locuinte. O societate, a carei oferta a fost initial respinsa, a fost instiintata ulterior de faptul ca, in realitate, oferta sa a fost declarat castigatoare, prima adresa fiind eronata.
Societatea in cauza a refuzat sa incheie insa contractul de achizitie publica, motiv pentru care autoritatea contractanta a desemnat castigatoare oferta clasata pe urmatorul loc.
Ulterior, impotriva societatii care refuzase contractul, autoritatea a formulat o actiune in pretentii pentru suma reprezentand diferenta de pret intre oferta sa si cea careia i s-a atribuit in final contractul.
Pentru Consiliul de Stat francez, o astfel de actiune se cuvine a fi respinsa, pe motiv ca, adresa initiala a autoritatii contractante a avut ca efect « dezlegarea » societatii in cauza de angajamentul pe care si-l asumase de mentinere a ofertei de participare o anumita perioada. Prin urmare, contractul de achizitie publica nu mai putea fi semnat decat cu acordul expres al ofertantului.
3. In data de 17 martie 2010, prin Decizia nr. 308676, Consiliul de Stat francez s-a pronuntat asupra modificarilor aduse unui contract de achizitie publica pe parcursul executarii sale.
In speta, o comuna a incheiat un contract de achizitie publica cu un operator economic pentru constructia unui muzeu. In timpul executiei lucrarilor, comuna a acordat operatorului economic mai multe prelungiri ale termenului de finalizare a contractului.
Ca urmare a unui litigiu, atat Tribunalul administrativ din Paris cat si Curtea de Apel au condamnat comuna la plata in integralitate catre operatorul economic a pretului stabilit prin contract, desi comuna dorea sa fie aplicate penalitati de intarziere in executarea lucrarilor.
Pentru Consiliul de Stat, este permis oricand partilor, chiar si fara sa semneze un act aditional in acest sens, sa fie de acord cu derogarea la clauzele stabilite initial prin contract in ceea ce priveste penalitatile de intarziere. In aceasta situatie, Curtea de apel administrativa de la Paris nu a comis nicio eroare de drept stabilind, printr-o apreciere suverana, ca acordarea de catre comuna a amanarilor succesive a termenului de finalizare a contractului echivaleaza cu renuntarea la penalitatile de intarziere.
Ramane insa de vazut pana unde se poate deroga de la dispozitiile contractului initial.
]]>Legea Parteneriat-ului Public Privat – PPP
Noutati aduse de legea parteneriatului public privat. Comentarii PPP. Etape Incheierea PPP Luni, 28 Iunie 2010, a fost aprobat proiectul de lege privind Parteneriatul Public Privat (PPP), acesta trecand cu majoritatea voturilor membrilor prezenti ai Camerei Deputatilor, fiind exprimat doar un vot “impotriva” si doua “abtineri”. Noua lege are ca obiect reglementarea proiectarii, finantarii, contructiei, operarii, reabilitarii, dezvoltarii, inchirierii si transferului oricarei lucrari publice, bun sau serviciu public care se va realiza prin procedura parteneriatului public-privat, urmand ca ea sa fie completata de norme metodologice de punere in aplicare. Legea propune 5 tipuri de contracte de proiecte PPP:- proiectare, constructie, operare (PCO); constructie, operare, reinnoire (COR); constructie, operare, transfer (COT); inchiriere, dezvoltare, operare (IDO); reabilitare, operare, transfer (ROT). Enumerarea este una enuntiativa si nu limitativa, legea dispunand in continuare ca partenerii pot stabili si alte forme de parteneriat public-privat, cu conditia respectarii dispozitiilor acestei legi. Principalele etape prevazute pentru incheierea contractului de parteneriat public-privat sunt: – Initierea proiectului, care este in sarcina autoritatii publice chiar daca initiativa a apartinut unei alte autoritati sau investitorului privat; – Analiza si selectia preliminara a unor investitori privati; – Negocierea cu investitorii privati selectati; – Incheierea contractului; Prin acest act normativ s-a intentionat crearea unui cadru real, concret, simplu si transparent de promovare si derulare a proiectelor in parteneriat public-privat in Romania, dupa cum motiveaza initiatorii proiectului, considerandu-se ca legislatia actuala existenta cu privire la procedura concesiunilor este incompleta si neclara. Procedura parteneriatului public-privat este utilizata pe scara larga in statele cu o economie de piata dezvoltata, fiind una dintre importantele moduri de dezvoltare economica, de creare de locuri de munca si de marire a resurselor bugetare atat locale cat si la centrale. Desi contine unele dispozitii criticabile (pe care le vom analiza ulterior intrarii in vigoare) si este susceptibila de imbunatatiri estentiale, noua lege privind parteneriatul public privat este binevenita atat pentru autoritatile publice cat si pentru partenerii privati interesati sa investeasca pe termen lung. Echipa SCPA Ceparu si Irimia]]>